חיים אטקין-שמאות רכוש ומקרקעין - האם מחזיקי היתר רעייה בשטחי מרעה חייבים בתשלום ארנונה על שטחים אלה | 4.12.2013


עברית  |  English  |  Русский  |  français  |  عربي  |  
הרשם כמנוי חינם על "סקירה שבועית" וקבל מתנה !  |  מתקשרים איתי בפשטות ובמהירות דרך ה - WhatsApp ומקבלים מענה מהיר || צור עימי קשר בווטס אפ 052-3728828 וקבל מענה מהיר בתוך לא יאוחר מ- 24 שעות ||  |  
תאריך ושעה
 


 

      
      
    
        
         

סקירה שבועית
הרשם לרשימת התפוצה

להרשמה לחץ כאן

לארכיון הסקירות

שתף Share
FacebookTwitter




iPhone Supported
 


  סרוק  ומייד נדבר
 

דף הבית >> האם מחזיקי היתר רעייה בשטחי מרעה חייבים בתשלום ארנונה על שטחים אלה | 4.12.2013
 
 
 
אין לחייב בעלי הרשאת רעייה בארנונה על שטחי מרעה
 
 
היועץ המשפטי לממשלה הגיש לפני זמן קצר לבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים מנהליים, את עמדתו בשאלה העקרונית האם מחזיקי היתר רעייה בשטחי מרעה חייבים בתשלום ארנונה על שטחים אלה. עמדת היועץ הינה כי אין מחזיקי היתר רעייה חייבים בתשלום ארנונה על שטחי המרעה, למעט ביחס לשטח בו מצויה מכלאת העדר, וזאת מכיוון שלא ניתן לראות בהם "מחזיק" בשטחי הרעייה לצורך החיוב בארנונה.
 
שאלה עקרונית זו עלתה אגב דיון בערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בבאר שבע, שקבע כי המערערת הינה "מחזיק במשותף" בשטחי המרעה בהן היא רועה, וכי יש לחייב אותה בחלק יחסי על פי אמדן כמחזיקה במשותף בשטח שמבחינתה הינו אדמה חקלאית.
 
בעמדתו מציין היועץ המשפטי לממשלה כי הרשאה לשימוש בשטחי מרעה היא מקרה ייחודי בנסיבותיו. במקרה הנדון למשל, משתרעות 150 בהמות, באופן שאינו רציף בזמן ובשימוש, על פני שטח של 20,000 דונם. המדובר, למעשה, בהרשאה לשימוש ספציפי מאוד באלפי דונמים, אשר השימוש בהם הוא אקסטנסיבי מובהק. מצד שני, יש לזכור את האיסור החל על בעל הרשאת הרעייה, הרועה, לעשות שינוי כלשהו בקרקע; את העובדה כי אין לבעל ההרשאה סמכות למנוע את כניסתם של אחרים לשטח הרעייה, ושטחים אלו משמשים במקביל, פעמים רבות, כשמורות טבע, גנים לאומיים ואף שטחי אש; את הקביעה בחוזה ההרשאה הזמני, כי הוא אינו מקנה כל חזקה על השטח; את העובדה כי אף המתקנים הפזורים בשטח הרעייה שייכים למדינת ישראל ואת הקביעה בחוזה ההרשאה, כי במידה והשטח נדרש לצרכים אחרים, לרשות מקרקעי ישראל הסמכות לדרוש מהמגדל את פינוי השטח וזאת תוך 30 ימים. מצוין גם כי שטחי המרעה הינם שטחים המהווים עתודות קרקע זמינות של רשות מקרקעי ישראל, כאשר המדובר ב"שטחים שוליים" בהם לא ניתן לקיים כל פעילות חקלאית אחרת.
 
לצד זאת, מציין היועץ המשפטי לממשלה, כי למדינה, וכן לרשות המקומית, אינטרס ממעלה ראשונה בהקצאת שטחים אלו לבעלי הרשאת הרעייה, וזאת לצורך שמירה על השטחים בהיבטים ציבוריים שונים, לרבות אקולוגיים – סביבתיים. ממשק הרעייה מסייע בשמירה על השטח בהיבטים של מניעת שריפות; מניעת פעילות עבריינית; מניעת פלישות בלתי חוקיות; מניעת זריקת פסולת בשטח; מניעת סחף קרקע וכן בטיוב הקרקע.
 
לאור האמור, מציין היועץ כי "קשה עד מאוד לראות ברועה כמחזיק בקרקע, גם אם ננקוט פרשנות מקלה למונח זה ואף בהקשר הספציפי שבעניינו בלבד – רעייה".




 

בבית המשפט העליון
בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים
 
עע"ם 6757/12
קבוע: 23.12.2013
חב' ע.נ.ב בשר לבקר בע"מ
על ידי ב"כ עוה"ד איתן בראש
רח' נורית 23, ת"ד 713, יבנה 8110602
טל': 08-9322070 פקס': 08-9433337
 
 
 
                                                            ה מ ע ר ע ר ת
   
נ   ג   ד
 
1. מנהל הארנונה במועצה אזורית לכיש
2. מועצה אזורית לכיש
3. ועדת הערר לענייני ארנונה המועצה האזורית לכיש
על ידי ב"כ עוה"ד יצחק שטרית ואח'
רח' שדרות לכיש 5 קרית גת
טל': 08-6600454; פקס': 08-6600457
4. היועץ המשפטי לממשלה
על ידי פרקליטות המדינה,
משרד המשפטים, ירושלים
טל': 02-6466305 פקס: 02-6467011
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ה מ ש י ב י ם
     
 

עמדת היועץ המשפטי לממשלה
 
בהתאם להחלטת בית המשפט הנכבד מיום 11.6.2012, בבר"ם 7091/10, ובהתאם לצו סיכומים מיום 19.11.2012, מתכבד היועץ המשפטי לממשלה להגיש את עמדתו "בשאלה של תשלום ארנונה על ידי מי שיש לו היתר רעייה מטעם מנהל מקרקעי ישראל".
 
 
  
 
 
1.         עניינו של הערעור, פסק דינו של בית המשפט המחוזי בבאר שבע, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (כבוד השופט ב' אזולאי), מיום 19.7.2010, בעמ"נ 9-08 חב' ע.נ.ב בשר לבקר בע"מ נ' מנהל הארנונה. בפסק דינו, קבע בית המשפט המחוזי כי המערערת הינה "מחזיק במשותף" בשטחי המרעה בהן היא רועה, וכי "יש לחייב את המערערת בחלק יחסי על פי אמדן כמחזיקה במשותף בשטח שמבחינתה הינו אדמה חקלאית. ביחס לשיעור היחסי שלה כמחזיקה נראה לי כי בנסיבות העניין יש להעמיד את חלקה של המערערת על שיעור יחסי של 25% על פי הסיווג של אדמה "חקלאית"".
2.         עמדת היועץ המשפטי לממשלה, בסוגיית תשלום ארנונה על ידי מי שיש לו "היתר רעייה" ממינהל מקרקעי ישראל תובא לקמן. נקדים ונאמר כי המדינה לא היתה צד להליכים בין המערערת והמשיבים 3-1 עד כה, ועל כן נקצר בהתייחסות לרקע העובדתי הפרטני, ונמקד את מבטנו בשאלה המשפטית.
 
רקע עובדתי
3.         המערערת, חברת ע.נ.ב בשר לבקר בע"מ (להלן - המערערת), היא בעלת עדר פרות, העושה שימוש במקרקעין אשר בתחום המועצה האזורית לכיש, לצורכי מרעה. בסיכומיהם, נוקטים הן המערערת והן המשיבים בנתון של 23,300,000 מ"ר (כלומר – 23,300 דונם), כסך השטחים בהם רועה המערערת.
נבקש לצרף, כמוצג מש/1, את "הרשאת הרעייה" אשר נחתמה בין המערערת לרשות מקרקעי ישראל.
ה"הרשאה לרעייה", אשר נחתמה בין רשות מקרקעי ישראל ובין המערערת, נחתמה על שטח של 18,357,576 מ"ר. נציין עוד כי דמי ההרשאה כאמור בגין שימוש בקרקע הן 0.28 ₪ לדונם לשנה, ובסך הכל – 5,140 ₪ לשנה. בנוסף, בהרשאת הרעייה חוייבה המערערת ב"דמי רעייה בגין השקעות בפיתוח" של 1.04 ₪ לדונם, עבור שטח של 6,100,000 מ"ר (6,100 דונם), ובסך הכל – 6907 ₪ לשנה. ב"הרשאת הרעייה" נכתב עוד כי המערערת מצהירה כי העדר מונה 150 ראשי בקר.
4.         על פי הנמסר מרשות מקרקעי ישראל, על חלק משטח הרעייה חלה תכנית מתאר מחוזית 4/14, ועל חלקו ישנן תוכנית מפורטות. חלק משטח הרעייה מצוי בייעודי קרקע של יער, גן לאומי שמורת טבע וקרקע חקלאית, כאשר בהוראות התוכניות הרלוונטיות מופיעה, דרך כלל, הוראה המאפשרת רעייה. כך, לדוגמה, בתוכנית מתאר ארצית ליער ויעור בישראל, תמ"א 22, קבוע, בהתייחס לפעולות מותרות ביער: "ביער יותרו הפעולות הדרושות לקיומו, לפיתוחו, לשיקומו, לשמירתו ולשימושו כאזור נופש ותיירות בחיק הטבע, ובכלל זה נטיעת עצים, טיפוחם וכריתתם, דרכי יער, נופש וחניונים, מחנות נוער, מתקני ספורט, נופש ומשחקים וכמו כן שימוש חקלאי ורעיה המותרים ע"פ כל דין, הכל בהתאם להוראות תכנית זו" (ההדגשה הוספה).
5.         כאמור, המדינה לא היתה צד להליכים שקדמו להליך שלפנינו, ועל כן התיאור העובדתי מבוסס על קביעותיו של בית משפט קמא בפסק דינו. המועצה האזורית לכיש, היא המשיבה 2, שלחה, ביום 2.11.2006, "הודעת חיוב רטרואקטיבית" למערערת, עבור השנים 2005-2004, בסך של 815,000 ₪. המערערת השיגה על הודעת חיוב זו.
השגת המערערת נדחתה על ידי ועדת הערר, בהחלטה אשר צורפה כמוצג ת/1 למוצגי המערערת. ככל שניתן להסיק מפסק דינו של בית משפט קמא, ומכתבי טענות הצדדים, חיוב המערערת התבסס על הגדרת "אדמה חקלאית" בצו הארנונה של המועצה האזורית לכיש (הצו משנת 2007 צורף כמוצג ת/2 למוצגי המערערת), בה נכלל גם "קרקע ... לגידול יער או מרעה ...".
            כך, באשר לרקע העובדתי הרלוונטי.

רקע כללי - מרעה
6.         נקדים, לעניין המרעה, מספר מילים על גידול בקר וצאן. ככלל, ענף גידול בקר וצאן נחלק לשני סוגים עיקריים – לצורכי בשר, ולצורכי חלב. כאשר מדובר בבקר וצאן לצרכי בשר – הרי שבאופן עקרוני הזנת בעלי החיים אפשרית הן באמצעות רעייה במרעה טבעי, והן בדרך של האבסה -  דהיינו רכישת מזון. ההבחנה בין שתי דרכי ההזנה הינה כלכלית בעיקרה – הזנה במרעה טבעי הינה זולה יותר. כעת, לעניין מרעה.
7.         השימוש במקרקעי המדינה (שאינם בבעלות פרטית) לצורך מרעה, נעשה לאחר מתן הרשאה לשימוש במקרקעין על-ידי רשות מקרקעי ישראל. הרשות הינה הגוף המופקד על פי חוק על ניהול מקרקעי ישראל, וזאת בהתאם לסעיף 2(א) לחוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 (להלן - חוק רשות מקרקעי ישראל). כנגד ההרשאה להשתמש במקרקעין, משלם בעל ההרשאה דמי שימוש, וכעולה מהמפורט, אף "דמי רעייה השקעות בגין פיתוח". סעיף 3 לחוק רשות מקרקעי ישראל קובע כי מועצת מקרקעי ישראל, אשר תמונה על ידי הממשלה, תקבע את המדיניות הקרקעית שעל פיה יפעל המינהל, תפקח על פעולות המינהל ותאשר הצעת תקציב שייקבע בחוק. מכוח הסמכה זו קיבלה המועצה את החלטה מספר 38 מיום 25.12.67, שעניינה כללים למסירת קרקע חקלאית שלא בדרך של נחלה. החלטה 38 עוסקת בהשכרת קרקע חקלאית שאינה מוצמדת ליחידה משפחתית משקית. בהתאם להחלטה זו גיבש מינהל מקרקעי ישראל את נוהל 21.01 "השכרת קרקע חקלאית לזמן קצר" שפורסם בשנת 2000. בהתאם להחלטה 38 ולסעיף 1 לנוהל 21.01, השכרת קרקע חקלאית לזמן קצר נעשית, בדרך כלל, למטרת גידולי שדה או למרעה, לתקופה שאינה עולה על שלוש שנים. הנוהל קובע תנאים להשכרת קרקע/מתן הרשאה למרעה וביניהם, התנאי בדבר התאמת השטח למרעה, קיומה של התאמה בין כושר הנשיאה של יחידות המזון בשטח המבוקש לבין סוג העדר וגודלו, על פי חוות דעת משרד החקלאות. להשלמת התמונה הנורמטיבית בעניין מרעה נציין, כי על שולחנה של הכנסת הקודמת הונחה הצעת חוק ממשלתית להסדרת הרעייה במקרקעי ציבור, התש"ע-2010 (להלן – הצעת החוק), אשר עברה קריאה ראשונה ביום 12.7.10. על מנת להשלים את הליכי החקיקה בכנסת הנוכחית, ביום  21.4.13 אישרה ועדת שרים לחקיקה החלת דין רציפות על הצעת החוק. הצעת החוק מבקשת להסדיר את השימוש במקרקעי הציבור לצורכי רעייה תוך מתן עדיפות לאינטרס הציבורי.
8.         גידול מקנה במרעה הוא ענף חקלאי כלכלי בעל חשיבות לאומית. השטחים הפתוחים למרעה הם, דרך כלל, שטחים שוליים שאינם מתאימים לגידול חקלאי אינטנסיבי.
עם זאת, עיקר חשיבותו של הענף בתכליות הציבוריות שהוא משרת. (א) ראשית, הרועה כשומר השטח הפתוח והיער – הרועה בשטח משמש כמתריע בזמן אמת מפני שריפות, זריקת פסולת, יצירת נזקים בשטחים פתוחים ופלישות. לפיכך,  קיומו של  עדר יציב ורועה פעיל הינם אינטרס לאומי מהדרגה הראשונה.  (ב) הקטנת סכנת שריפות – העשב היבש מהווה חומר בעירה דליק ביותר. במצב שריפה, צומח טבעי סבוך בוער כעמודה אחת מהקרקע ולגובה רב, טמפרטורת הבעירה גבוהה ביותר ולא ניתן להיכנס לשטח שכזה לצורך כיבוי. הקטנת הביומאסה הצמחית היבשה מפחיתה סכנת התלקחות, ובזמן שריפה נמנעת התפשטות של אש רציפה מהקרקע ועד לצמרות. פתיחת שבילים בין שיחי החורש ויצירת קווי חיץ מאפשרת נגישות לכיבוי מהיר בזמן שריפה ולהשתלטות על האש לפני שתתפשט למרחקים. (ג) שימור טבע בר קיימא – שימוש אקסטנסיבי בשטחים הפתוחים מאפשר ניצול השטח לפרנסה תוך הגנה על אופי השטח ומגוון החי והצומח בו, לדורות הבאים. רעייה מעלה את מגוון מיני הצומח בשטח ומונעת השתלטות של מין יחיד על הנוף. כך למשל, בשטחי מרעה עולה מגוון ומספר הגיאופיטים מאחר ואינם נאכלים ע"י המקנה. (ד) שימור קרקע – לחץ רעיה מתאים מונע סחף קרקע כתוצאה משימוש יתר, וכן מונע סחף קרקע לאחר שריפה שנגרמת ע"י השארת השטח לא מטופל. (ה) תיירות לציבור הרחב - הרעיה מסייעת לפתוח שבילי הליכה ומאפשרת גישה למטיילים, תצפית לנוף, מרחב צמיחה למיני פרחים מוגנים כגון גאופיטים. כמו כן הרעייה שומרת על עשביה נמוכה, נוחה למעבר ומפחיתה סכנת התקלות בנחשים ועקרבים המוסתרים בעשב הגבוה.
נבקש להדגיש – כעולה מהרשאת הרעייה (ראו סעיף 13 למוצג מש/1), "אין רשיון זה מעניק למורשה זכות כלשהי בשטח הקרקע פרט לרשות להשתמש בה למטרת רעייה בלבד". כלומר, שימושו של הרועה בשטח מוגבל לרעייה בלבד. לעניין זה נציין עוד כי כאמור לעיל, בשטח הרעייה מתאפשרת גישה למטיילים, ובעל ההרשאה אינו מוסמך ואינו מורשה למנוע כניסת אחרים לשטח המרעה. הרשאת הרעייה מאפשרת אך את השימוש לרעייה, ולא לכל שימוש אחר. בכלל זה, נאסר על מורשה הרעייה לעשות שינוי כלשהו בקרקע או בחלק ממנה (סעיף 5ב להרשאת הרעייה), נאסר עליו להשקיע בקרקע, השקעת קבע או זמנית, למעט השקעה זמנית הדרושה לצורך מימוש מטרת הרעייה בתקופת ההרשאה (סעיף 5ו), נאסר עליו להתגורר בקרקע, באופן קבוע או זמני (סעיף 6), נאסר עליו לרעות בשטח עדר של אדם אחר (סעיף 14), ועוד.
9.         נוכח חשיבות הרעייה והאינטרסים הציבוריים והלאומיים, משרד החקלאות פועל בתחום במספר מישורים: (א) תכנון ועידוד הרעיה בשטחים הפתוחים – משרד החקלאות עוסק בניתוח אזורי הארץ על סוג המרעית הקיימת בהם, איתור שטחי מרעה, היצע המזון הגדל בשטח, ובהתאם לכל אלו, מכווין ממשק הגידול המתאים לכל מקום ועדר. (ב) הסדרת שטחים חדשים למרעה - השטחים הפתוחים בארץ משמשים למטרת רעיה בנוסף למטרות נוספות ובכללן יער ושמורת טבע לתועלת הציבור, או שטחי אש המשמשים לאימונים. בשנים האחרונות הושם דגש על הסדרת שטחים נוספים לרעייה. הדבר כרוך, בין היתר, בהסכמת הגוף המנהל את השטח (רשות מקרקעי ישראל, קק"ל, רט"ג, צה"ל) להכנסת מרעה לתחומו. 
(ג) פיתוח תשתיות בשטחי המרעה הקיימים – רשות המרעה הינה ארגון גג בו חברים רשות מקרקעי ישראל, קק"ל, החטיבה להתיישבות של ההסתדרות הציונית ומשרד החקלאות. רשות המרעה מחולקת ל-10 רשויות מרעה מקומיות, אשר בהן מתנהל שיתוף פעולה בין המועצות האזוריות, קק"ל, צה"ל, רשות הטבע והגנים הלאומיים, רשות העתיקות וארגונים מקומיים. מתכנן המרעה של המחוז במשרד החקלאות מרכז את ועדת רשות המרעה המקומית.  רשות המרעה מטפלת בהקמת תשתיות מיוחדות, הסדרת חוזים ומנהלות וכן בבעיות הנוגעות לגידול בעלי חיים בשטחי מרעה, כגון שריפות, טריפות וגניבות. (ד) תמיכות ישירות במגדלים במרעה – מידי שנה משרד החקלאות מעניק תמיכות כספיות ישירות למגדלים על פעולותיהם בשטחים הפתוחים.
התמיכות ניתנות על מנת לסייע לבעלי העדרים וזאת לנוכח שולי הרווח המצומצמים בענף, חוסר היציבות הכלכלית ולנוכח החשיבות שהמדינה רואה בהמשך קיומם היציב בשטח.
10.        על פי נתונים שנמסרו ממשרד החקלאות, היקף שטחי המרעה במדינת ישראל המנוהלים על ידי רשות המרעה במשרד החקלאות עומד על קרוב ל-1,500,000 (מיליון וחצי) דונם, המצויים בתחומיהן של למעלה מ-60 רשויות מקומיות שונות. ישנם כ-400 מגדלים פרטיים, כאשר בממוצע הם בעלי הרשאה לרעייה באלפי דונם בודדים וכ-50 מגדלים שיתופיים אשר בממוצע הם בעלי הרשאה לשטח יותר גדול (בהערכה גסה, עד 10,000 דונם). כמפורט לעיל, במקרים רבים, המדובר בשטחים שייעודם אינו אך למרעה.
11.        נבקש להוסיף. שטחי המרעה הינם, כמובן מאליו "שטחים פתוחים", אם כי הם מגודרים על ידי רשות המרעה (ולא על ידי בעל הרשאת הרעייה) למתחמי רעייה. בגידור זה אין בכדי למנוע כניסה של מטיילים, לדוגמה, ואין המגדל מוסמך למנוע כניסה של מטיילים לשטח הרעייה. עם זאת, נבקש לציין, כי חלק קטן של שטח המרעה – דרך כלל, המדובר על שטח של דונמים בודדים – משמש למכלאת טיפולים של העדר, כאשר לצד מכלאה זו, מצוי לעיתים מחסן, מתבן ועוד מתקנים מסוג זה. בשטח זה מרוכז העדר, מעת לעת, לצורך מתן חיסונים, טיפולים שונים בבקר, ועוד. במקרה שלפנינו, גודל שטח המכלאה הוא כ–5 דונם.
ארנונה 
12.        חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן – חוק ההסדרים) קובע את סמכותה של הרשות המקומית להטיל ארנונה בתחומה. מכוח חוק זה הותקנו תקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז-2007 (להלן – תקנות ההסדרים). בהתאם להן, מוסמכות המועצות הנבחרות של הרשויות המקומיות, להטיל ארנונה על נכסים בתחומה.
13.        סעיף 8(א) לחוק ההסדרים קובע כי: "המועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה על הנכסים שבתחומה שאינם אדמת בניין ... ותשולם בידי המחזיק בנכס". סעיף 7 לחוק ההסדרים מפנה לסעיף 269 לפקודת העיריות [נוסח חדש] לצורך הגדרת המונח "נכסים".  סעיף 269 לפקודת העיריות מגדיר נכסים כ"בניינים וקרקעות שבתחום העיריה תפוסים או פנויים, ציבוריים או פרטיים, למעט רחוב". אדמת בניין מוגדרת על דרך השלילה "כל קרקע שתחום העיריה שאינה לא בנין ולא אדמה חקלאית ולא קרקע תפוסה".
בכך, מתמצים למעשה הנכסים בגינן יכולה הרשות המקומית לחייב בארנונה – בניין, אדמה חקלאית ואדמה תפוסה. נבקש להפנות לסיכום סוגיה זו בפסק דינו של בית משפט נכבד זה בעע"ם 4551/08 עיריית גבעת שמואל נ' חברת החשמל לישראל בע"מ (לא פורסם, פסק דין מיום 01.12.2011) (להלן – עניין גבעת שמואל) כדלקמן:
"סעיף 269 לפקודת העיריות, שהגדרותיו חלות גם על סעיף 8 לחוק ההסדרים 1992 (ראו: סעיף 7 לחוק), מגדיר את המונח "נכסים" כ"בנינים וקרקעות שבתחום העיריה, תפוסים או פנויים, ציבוריים או פרטיים, למעט רחוב"; ואת המונח "אדמת בנין" כ"כל קרקע שבתחום העיריה שאינה לא בנין ולא אדמה חקלאית ולא קרקע תפוסה".
משכך, הרי שלמעשה, מועצת הרשות המקומית מוסמכת להטיל ארנונה רק בגין נכסים מסוג "בנין", "אדמה חקלאית" או "קרקע תפוסה" ... מקום בו נכס פלוני לא נכנס להגדרה של אחד משלושת סוגי הנכסים הללו (ולפיכך מהווה הוא בהכרח "אדמת בנין" או "רחוב"), לא ניתן להטיל בגינו ארנונה. לכן, באחת הפרשות, הוגדרו "בנין", "אדמה חקלאית" ו"קרקע תפוסה" כ"אבות החיוב בארנונה" ..."
 
14.        כפי שקובע סעיף 8א לחוק ההסדרים, הארנונה תשולם על ידי המחזיק בנכס. כלומר, יש לבחון את קיומו של יסוד החזקה בנכס. סעיף 7 לחוק ההסדרים מפנה, לעניין יסוד ההחזקה, לסעיף 269 לפקודת העיריות. סעיף 269 לפקודת העיריות מגדיר "מחזיק-למעט דייר משנה". סעיף 1 לפקודת העיריות מגדיר "מחזיק" כ"אדם המחזיק למעשה בנכס כבעל או כשוכר או בכל אופן אחר, למעט אדם הגר בבית מלון או פנסיון". יסוד "ההחזקה", בהתייחס לארנונה, יכול ויעורר סוגיות שונות. נפנה לעניין זה, לדוגמה, לפסק הדין בעניין גבעת שמואל, הדן באופן כללי ביסוד ה"החזקה" לעניין חיוב בארנונה, אגב הבחנה בין מושג ההחזקה בהתייחס לכל חיוב בארנונה, לעומת החזקה, בהתייחס ל"אדמה תפוסה" בדיני ארנונה:
"אפתח ביסוד ה"החזקה". אכן, כפי שטוענות העיריות, נקבע בפסיקה, לא אחת, כי יש לפרש את המונח "מחזיק" שבסעיפים 1 ו-269 לפקודת העיריות כמתייחס ל"בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס" ... עם זאת, בכל אותם מקרים, ההתייחסות ל"מחזיק" כ"בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס" נעשתה רק ביחס לזהות ה"מחזיק" לצורך סעיף 8(א) לחוק ההסדרים 1992, הקובע כזכור כי הארנונה "תשולם בידי המחזיק בנכס" ...
 ככלל, רצוי כי ביטויים המופיעים בחיקוקים שונים, ולא כל שכן באותו חיקוק עצמו, יהיו בעלי פירוש זהה או למצער דומה. ניתן אף להניח כי למונח המופיע בהוראות שונות באותו חיקוק יש אותו פירוש. עם זאת, הנחה זו ניתנת לסתירה. בין השאר, ההנחה עשויה להיסתר מקום שבו לכל אחת מן ההוראות שבהן מופיע המונח יש תכלית נפרדת ושונה.
דברים אלה נכונים במיוחד שעה שעוסקים אנו במושג "החזקה", שהעמימות הטבועה בו מקשה על מציאת הגדרה ממצה וכוללת אשר תתאים למגוון השימושים שנעשים בו – הן בענפי משפט שונים הן באותו ענף משפטי עצמו. ואכן, הפסיקה עמדה, לא פעם, על הצורך לפרש את המונח "החזקה" על פי ההקשר הספציפי שבו הוא מתעורר:
הביטוי "החזקה" הוא דוגמה בולטת לביטוי מעומעם (vague) ובעל רקמה פתוחה (open texture)... אין התיאור הלשוני של ה"החזקה" נותן קריטריון ברור באשר למה שנכלל בה ובאשר למה שאינו נכלל בה. אמת, לעתים קרובות ברור לכול, כי במצב דברים מסוים קיימת "החזקה" ובמצב דברים אחר היא אינה קיימת, אך גם עניין זה אינו נקי מספקות... על כל פנים, המקרים, שעליהם חלה הנורמה בבירור ואלה אשר עליהם היא אינה חלה, אינם המקרים היחידים, אלא הם רק הקצוות הקיצוניים בקשת שלמה של מקרים, אשר משתזרים בה מצבים רבים, שהגבול בינם לבין המצבים הברורים אינו ברור כלל... מכאן הגישה, כי כל ניסיון ליתן ל"החזקה" משמעות כוללת נידון מראש לכישלון. כל שניתן לעשות הוא לבחון את משמעותו בהקשר הספציפי שבו הוא מתעורר (ע"פ 250/84 הוכשטט נ' מדינת ישראל, פ"ד מ(1) 813, 820 (1986)). (ראו גם: יהושע ויסמן דיני קניין – החזקה ושימוש 10-9 (2005) (להלן: ויסמן); עניין משרד הבריאות, פס' 8)" (ההדגשות הוספו).
 
15.        ובהתייחס לשטחי מרעה. עמדת היועץ המשפטי לממשלה היא כי לא ניתן לראות בבעל הרשאת הרעייה "מחזיק" בשטחי הרעייה לצורך החיוב בארנונה.
 
הרשאה לשימוש בשטחי מרעה היא מקרה ייחודי בנסיבותיו. כך, לדוגמה במקרה שלפנינו, משתרעות 150 בהמות, באופן שאינו רציף בזמן ובשימוש, על פני שטח של 20,000 דונם. המדובר, למעשה, בהרשאה לשימוש ספציפי מאוד באלפי דונמים, אשר השימוש בהם הוא אקסטנסיבי מובהק. לצד זאת, נזכיר את האיסור החל על בעל הרשאת הרעייה, הרועה, לעשות שינוי כלשהו בקרקע; את העובדה כי אין לבעל ההרשאה סמכות למנוע את כניסתם של אחרים לשטח הרעייה, ושטחים אלו משמשים במקביל, פעמים רבות, כשמורות טבע, גנים לאומיים ואף שטחי אש; את הקביעה בחוזה ההרשאה הזמני, כי הוא אינו מקנה כל חזקה על השטח; את העובדה כי אף המתקנים הפזורים בשטח הרעייה שייכים למדינת ישראל ואת הקביעה בחוזה ההרשאה, כי במידה והשטח נדרש לצרכים אחרים, לרשות מקרקעי ישראל הסמכות לדרוש מהמגדל את פינוי השטח וזאת תוך 30 ימים. נציין גם כי שטחי המרעה הינם שטחים המהווים עתודות קרקע זמינות של רשות מקרקעי ישראל, כאשר המדובר ב"שטחים שוליים" בהם לא ניתן לקיים כל פעילות חקלאית אחרת.
 
לצד זאת, נציין, כשיקולים תומכים, כי למדינה, וכן לרשות המקומית, אינטרס ממעלה ראשונה בהקצאת שטחים אלו לבעלי הרשאת הרעייה, וזאת לצורך שמירה על השטחים בהיבטים ציבוריים שונים, לרבות אקולוגיים – סביבתיים. ממשק הרעייה מסייע בשמירה על השטח בהיבטים של מניעת שריפות; מניעת פעילות עבריינית; מניעת פלישות בלתי חוקיות; מניעת זריקת פסולת בשטח; מניעת סחף קרקע וכן בטיוב הקרקע.
מכל האמור לעיל עולה כי קשה עד מאוד לראות ברועה כמחזיק בקרקע, גם אם ננקוט פרשנות מקלה למונח זה ואף בהקשר הספציפי שבעניינו בלבד – רעיה.
משכך, עמדת היועץ המשפטי לממשלה היא כי בעל הרשאת רעייה אינו חב בארנונה על שטחי המרעה.
16.        עם זאת, עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה, בכל הנוגע למכלאות בהן מרוכז העדר מעת לעת, כי שטח ספציפי זה, ושטח המתקנים המצויים בצמידות לו, ובכלל זה, שטחי מחסן מתבן וכד', שכאמור, דרך כלל אינו עולה על עשרות דונמים, עונה להגדרת "אדמה חקלאית". "אדמה חקלאית" מוגדרת בסעיף 269 לפקודת העיריות כדלקמן:
"כל קרקע שבתחום העיריה שאינה בנין המשמשת מטע או משתלה או משק בעלי חיים או לגידול תוצרת חקלאית או לגידול יער או פרחים..." (ההדגשה הוספה).
 
לשיטתנו, הביטוי "משק בעלי חיים" יכול להתייחס לשטח קטן יחסית בו נמצאים המתקנים המשמשים את העדר אשר נמצא בשטח המרעה, ובכלל זה, מכלאת טיפולים, מתבן, מחסן וכו'. נוכח אופי השימוש בשטח זה, כאשר הוא משמש בעיקרו לשימושים האמורים, ניתן לראות את בעל הרשאת הרעייה כמחזיק לצורך החיוב בארנונה, בהתייחס לשטח זה בלבד.
 
סוף דבר
17.        עמדת היועץ המשפטי לממשלה היא כי אין לחייב בארנונה בעל הרשאה לרעייה, בשטחים בהם הוא רועה. זאת, למעט שטח ספציפי ומוגדר, המשמש כמכלאת טיפולים, לצד המתקנים הצמודים לשטח מכלאה זו.
 
היום,
‏א' טבת תשע"ד
‏04 דצמבר 2013

        _______________
              יוכי גנסין, עו"ד
          מנהלת תחום בכירה (עניינים מינהליים)
           בפרקליטות המדינה
       _______________
         רועי שויקה, עו"ד
 סגן בכיר בפרקליטות המדינה
 

 
 





 

הצטרף לרשימת התפוצה שלנו והיה מנוי על "סקירה שבועית" וקבל חינם את כל המידע והעדכונים 

אימייל
שם
 









 
 
+ הוסף תגובה חדשה
תגובות:
Loading בטעינה...
+ שלח משוב
   משרד ראשי - תל אביב והמרכז,  טל': 03-7542873   || מוקד הודעות:  24/7 : 03-7542873     פקס: 03-7622513  :FAX                    
 
סניף חיפה והצפון:  טל:  04-8715370     פקס: 04-8715763  :FAX ||    סניף ירושליים:  02-5660085        ||     סניף באר שבע והדרום:   08-6450007     
 נייד:    052-3728828    : Mobile   ||   דוא"ל משרד:   office@etkin.co.il    ||  דוא"ל חיים: haim@etkin.co.il 

    
 כל הזכויות שמורות לחיים אטקין - שמאות סקרים ומידע    © All Rights Reserved To Haim Etkin - Appraiser      ©   1985 -2017 
למעלה מ- 32 שנות מצויינות בשמאות אמינה, נכונה ומדוייקת

 
לייבסיטי - בניית אתרים