Per הוצאות פיתוח במכרזי רמ"י – מנגנון תמחור, פיקוח והשפעה על מחירי הקרקע ליח"ד

רקע כללי

רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) מהווה גורם מרכזי בשיווק קרקעות למגורים בישראל, כאשר הוצאות הפיתוח מהוות רכיב משמעותי ומורכב במכרזי הקרקע15. במהלך העשור האחרון, הוצאות הפיתוח במכרזי רמ"י עברו שינויים משמעותיים שהשפיעו על מחירי הדיור והיתכנות פרויקטים411.

מנגנון קביעת הוצאות הפיתוח

הבסיס המשפטי והרגולטורי

הסמכות לקביעת הוצאות פיתוח נסמכת על חוק מקרקעי ישראל ועל החלטות מועצת רמ"י, אך קיים חוסר וודאות משפטי בנושא32. על פי תביעה משפטית שהוגשה על ידי 13 חברות נדל"ן ב-2023, "נגבו הוצאות פיתוח ללא מקור חוקי" בתקופות מסוימות בין השנים 2017-2021, כאשר החלטות רמ"י לא היו בתוקף32.המנגנון הפועל כיום מבוסס על שיתוף פעולה בין רמ"י לרשויות המקומיות, כאשר קיימים שני מסלולים עיקריים14:

1. מסלול 'אגרות והיטלים' - הוצאות הפיתוח נגבות על ידי הרשות המקומית מכוח חוקי עזר
2. מסלול 'תקציב לפרויקט' - הוצאות הפיתוח נגבות על ידי רמ"י ומועברות לעירייה

תהליך קביעת העלויות

רמ"י קובעת הוצאות פיתוח בהסתמך על עלויות נורמטיביות המתעדכנות מעת לעת5. לפי הנחיות רמ"י מ-2024, עלויות הפיתוח הנורמטיביות למגורים בבנייה רוויה נעות בין 350-600 ש"ח למ"ר מבונה, בהתאם לרמת הפיתוח5.

הגורמים הקובעים

אגף הפיתוח ברמ"י ובקר הפיתוח מטעמו הינם הגורמים המקצועיים בעלי הסמכות להכריע בעניין הוצאות הפיתוח7. במקרים מורכבים, השמאי הממשלתי עורך אומדן עלויות פיתוח בהעדר מדיניות פרטנית7.

זהות הגורמים המבצעים את הפיתוח

הפיתוח בפועל מבוצע על ידי קבלני משנה של הרשויות המקומיות או חברות פיתוח חיצוניות, בהתאם להסכמים מוניציפליים14. במסגרת מסלול 'תקציב לפרויקט', רמ"י גובה את עלויות הפיתוח מהיזמים ומעבירה אותן לרשות המקומית14.במקרים מסוימים, נוצרים הסכמי פיתוח ישירים בין יזמים לרשויות מקומיות, אך חוקיותם מוטלת בספק28. בית המשפט קבע כי "החוק אינו מכיר בהסדר לפיו הרשות תגלגל על היזם את החובה לבצע עבודות פיתוח"28.

השפעה על מחירי הקרקע ליח"ד

נתונים כמותיים עדכניים

במכרזי שדה דב ב-2025 נרשמה ירידה דרמטית של 40% במחירי הקרקע ליח"ד לעומת 2021-202211. שווי הקרקע הממוצע ליחידת דיור עמד על כ-1.8 מיליון ש"ח (לא כולל הוצאות פיתוח), לעומת כ-2.8 מיליון ש"ח בשנים הקודמות11.

חלקן של הוצאות הפיתוח מסך העלות

הוצאות הפיתוח מהוות כ-30%-40% מעלות הקרקע הסופית במכרזי שדה דב11. בדוגמאות אחרות, העלויות משתנות באופן משמעותי - במושב הבונים הוצאות הפיתוח עמדו על 287 אלף ש"ח למגרש 500 מ"ר, ובקרית גת על 480 אלף ש"ח למגרש דומה24.

השפעה על מכרזי "מחיר מטרה"

במכרזי מחיר מטרה, הגדלת הוצאות הפיתוח הובילה להיכשלות מכרזים4. בראש העין, עלייה בהוצאות הפיתוח מ-101-103 אלף ש"ח ל-217 אלף ש"ח ליח"ד הובילה לכך שהמכרזים "צפויים להיכשל"4.

רמת השקיפות והפיקוח

ממצאי ביקורת

דו"ח מבקר המדינה מ-2023 מצא פערים של עד 20% בין תחזיות העלות לביצוע בפרויקטים בירושלים ותל אביב13. הדו"ח גם העלה כי ב-114 מתוך 328 תוכניות שאושרו בשנים 2017-2021 קיימים חסמים בביצוע13.

חוסר שקיפות בפרסום הנתונים

רמ"י לא מפרסמת באופן שיטתי את פירוט הוצאות הפיתוח לציבור3. במקרים רבים, הוצאות הפיתוח מתגלות רק בעת קבלת שוברי התשלום, מה שמקשה על יזמים לבצע חישובי כדאיות מדויקים6.

טעויות בניסוח מכרזים

ב-2021 התגלה כי רמ"י ביצעה "טעות יקרה בניסוח מכרזי קרקע" בנוגע לעלויות פיתוח ותחולת המע"מ, שעלולה הייתה לעלות לזוכה במכרז כ-9 מיליון ש"ח נוספים6.

פיצול סמכויות ובעיות מערכתיות

הממשק בין רמ"י לרשויות מקומיות

קיים מצב של "פיצול סמכויות" בין רמ"י לרשויות המקומיות, כאשר רמ"י קובעת את הוצאות הפיתוח אך הרשויות מבצעות את העבודות14. מצב זה יוצר אי-התאמות ועלויות מוגברות.

תמריצים שליליים במודל הנוכחי

במודל הנוכחי, לרשויות המקומיות יש אינטרס להגדיל את הוצאות הפיתוח, מכיוון שהן מקבלות את הכספים מרמ"י מבלי לשאת בסיכון הכלכלי17. מחקר אקדמי מצא כי "נוצר במקרים רבים מצב בו העלות לפיתוח התשתיות עולה על שווי קרקע מפותחת"17.

השוואה בינלאומית

גרמניה

בגרמניה, עלויות הפיתוח והבנייה עומדות על כ-5,150 יורו למ"ר, כאשר כ-1,500 יורו (כ-30%) מהווים מיסים והוצאות ציבוריות19. הפיתוח מבוצע על ידי היזמים הפרטיים בהתאם למפרטים מחייבים19.

הולנד

בהולנד, מחירי הדיור נמוכים משמעותית מאשר בסינגפור, כאשר העלות למ"ר בעיר עומדת על 517 יורו לעומת 1,860 יורו בסינגפור20. המודל ההולנדי מבוסס על תכנון מוקדם ומפורט של עלויות הפיתוח21.

מודל קנדי

במחקר השוואתי נמצא כי בקנדה (טורונטו וונקובר) קיים "עידוד ממשלתי לפצל דירות גדולות ליחידות דיור קטנות" כדי להוריד עלויות פיתוח21.

המלצות רפורמה

מודל פיתוח מוכלל

יש לשקול מעבר למודל "פיתוח מוכלל" שבו היזם נושא בעלויות התכנון והביצוע בהתאם למפרט מוגדר במכרז11. מודל זה צפוי להפחית את עלות הקרקע ליח"ד ב-15%-25%11.

שיפור השקיפות

יש ליישם פרסום פומבי של פירוט הוצאות בפלטפורמה דיגיטלית, בדומה למודל ההודי11. כמו כן, יש לחייב פרסום אומדני עלויות פיתוח מפורטים עם פרסום המכרז3.

מנגנון פיקוח משופר

יש להקים מנגנון ביקורת בזמן אמת על הוצאות הפיתוח, הכולל בקרת עלויות ואיכות11. בנוסף, יש להחיל דרישת ביטחונות בסך 10% מערך המכרז11.

איחוד סמכויות

יש לשקול העברת האחריות המלאה לפיתוח לידי הזוכה במכרז, תוך פיקוח על פי מפרט מחייב11. זה יפתור את בעיית פיצול הסמכויות הקיימת כיום.

סיכום

מנגנון תמחור הוצאות הפיתוח במכרזי רמ"י סובל מבעיות מערכתיות משמעותיות, הכוללות חוסר שקיפות, פיצול סמכויות ותמריצים כלכליים שליליים321417. הוצאות הפיתוח מהוות חלק משמעותי מעלות הדיור ומשפיעות על היתכנות פרויקטים, במיוחד באזורי פריפריה417.המעבר למודל פיתוח מוכלל, בשילוב עם שיפור השקיפות ומנגנוני הפיקוח, עשוי להביא לחיסכון משמעותי בעלויות ולשיפור ביעילות השוק11. יישום הרפורמות המוצעות דורש שיתוף פעולה בין רמ"י, משרד הבינוי והשיכון והרשויות המקומיות, תוך קביעת מסגרת רגולטורית ברורה ושקופה715.

מודל "פיתוח מוכלל"

מודל פיתוח מוכלל (לעיתים נקרא גם "פיתוח בידי היזם" או Integrated Development Model) הוא מודל שבו היזם הזוכה במכרז רוכש מהמדינה (או מרשות מקרקעי ישראל) לא רק את הקרקע, אלא גם את האחריות המלאה לתכנון, מימון וביצוע כל עבודות הפיתוח הנדרשות – כגון סלילת כבישים, תשתיות מים, ביוב, חשמל, שטחים ציבוריים ועוד – בהתאם למפרט פיתוח מפורט שמצורף למכרז.במודל זה:

• היזם אחראי ישירות על כל שלבי הפיתוח, מהתכנון ועד למסירה.
• המדינה או רמ"י מפקחות על עמידה במפרט ובאיכות, אך אינן מבצעות בעצמן את העבודות.
• התשלומים עבור הפיתוח מגולמים במחיר ההצעה של היזם במכרז, ואין גבייה נפרדת של הוצאות פיתוח מהמדינה או מהרשות המקומית.
• המודל נועד לצמצם בירוקרטיה, להקטין עלויות, לשפר יעילות ולתמרץ את היזם לעמוד בלוחות זמנים ובאיכות נדרשת.

היתרונות המרכזיים של מודל פיתוח מוכלל:

• תחרות בין יזמים על יעילות ועלות הפיתוח.
• שקיפות גבוהה יותר לגבי עלויות הפיתוח.
• צמצום פיצול הסמכויות בין המדינה, הרשות המקומית והיזם.
• פוטנציאל להוזלת עלויות הפיתוח ולשיפור איכות התשתיות.

חסרונות אפשריים:

• חשש לחיסכון באיכות הפיתוח מצד יזמים.
• צורך בפיקוח הדוק על עמידה במפרט ובסטנדרטים.

מודל זה שונה מהמודל הנוכחי הרווח בישראל, שבו רמ"י או הרשות המקומית גובות מהיזם בנפרד את הוצאות הפיתוח ומבצעות אותן בעצמן או באמצעות קבלני משנה567.

Gemi הוצאות פיתוח במכרזי רמ"י – מנגנון תמחור, פיקוח והשפעה על מחירי הקרקע ליח"ד

תקציר מנהלים

דוח זה מציג ניתוח מקיף של מנגנון קביעת הוצאות הפיתוח במכרזי רשות מקרקעי ישראל (רמ"י), בוחן את השפעתן על מחירי הקרקע ליחידות דיור, ומעריך את רמת הפיקוח והשקיפות בתחום. הוצאות הפיתוח, המהוות רכיב קבוע ומשמעותי במכרזי רמ"י, נמצאו כבעלות השפעה מכרעת על כדאיות הפרויקטים ועל מחיר הדיור הסופי.המחקר חושף כי הגדרת הוצאות הפיתוח "השמינה" עם השנים, וכוללת כיום רכיבים שאינם קשורים ישירות למגרש הנמכר, כדוגמת "ישן מול חדש" – פיתוח שכונות ותיקות. מסגרת משפטית מורכבת ומתפתחת, יחד עם שינוי נוהל ב-2021 שהעביר את מנגנון ההשגה על עלויות הפיתוח לגורם פנימי ברמ"י, מובילים לחוסר ודאות, חוסר שקיפות ופוטנציאל לגביית יתר. דוחות מבקר המדינה מצביעים על ליקויים מערכתיים בשירות ובשקיפות הנתונים ברמ"י, המשליכים גם על תחום הפיתוח.ניתוח מקרי בוחן וממצאים סטטיסטיים מדגימים כי הוצאות פיתוח גבוהות, במיוחד באזורי הפריפריה, מהוות חסם משמעותי לשיווק קרקעות ומובילות לכישלון מכרזים. יתרה מכך, מנגנוני הצמדה חד-כיווניים וגביית רכיבים ללא עמידה בתנאים (כמו ב"ישן מול חדש") הובילו לתביעות ייצוגיות ולפיצויים בסך מיליוני שקלים. היבטי המיסוי, ובפרט סוגיית מס הרכישה ומע"מ, יוצרים תמריצים מורכבים ולעיתים אף שליליים, כאשר יזמים עשויים להעדיף חיוב במס רכישה על רכיב הפיתוח כדי לקזז מע"מ.השוואה בינלאומית מצביעה על מודלים שונים לחלוקת עלויות הפיתוח ומימונן, לרבות אחריות ברורה של רשויות מקומיות (גרמניה), שימוש בחכירה ציבורית לתפיסת עליית ערך (שוויץ), וחיוב היטלי פיתוח גבוהים המגולגלים לרוכש (קנדה).המלצות הדוח כוללות: הגברת השקיפות ופרסום נתונים מפורטים, רפורמה במנגנוני התמחור וההצמדה, החזרת הפיקוח החיצוני על עלויות הפיתוח, וייעול הממשק בין רמ"י לרשויות המקומיות. בנוסף, מוצע לבחון מודלים חלופיים לביצוע הפיתוח, כגון העברת האחריות לזוכה במכרז, תוך ניתוח כלכלי של החיסכון הפוטנציאלי והצורך בפיקוח ציבורי הדוק על איכות המרחב.

1. מבוא

רקע: תפקידה של רמ"י בניהול קרקעות ישראל והיצע הדיור

רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) מהווה גורם מרכזי ובעל השפעה מכרעת על שוק הנדל"ן בישראל ועל היצע הדיור. הרשות מנהלת כ-92% משטח מדינת ישראל, הכוללים קרקעות מדינה, שטחי קרן קיימת לישראל ושטחי רשות הפיתוח. תפקידה המהותי של רמ"י כולל הקצאת קרקעות למטרות מגורים, עסקים, חקלאות ושטחים פתוחים, ועל כן להחלטותיה יש השלכות קריטיות על תהליכי תכנון, בנייה ועסקאות מקרקעין ברחבי המדינה.   

הצהרת הבעיה: משמעותן של הוצאות הפיתוח במכרזי רמ"י

במסגרת מכרזי רמ"י לשיווק קרקעות, הוצאות הפיתוח מהוות רכיב סטטי ומחייב, שהיזם נדרש לשלם בנוסף למחיר הקרקע הדינמי עליו הוא מתמודד במכרז. רכיב זה אינו נתון למשא ומתן במכרז עצמו, והוא משפיע באופן ישיר על הסכום הכולל שהיזם משלם עבור הקרקע. הוצאות הפיתוח מהוות חלק ניכר מהעלות הכוללת של יחידת דיור, ובכך משפיעות באופן ישיר על מחירה הסופי לצרכן. לאורך השנים, מנגנון קביעתן, הפיקוח עליהן וגבייתן היוו מקור למחלוקות, תביעות משפטיות ואף גביית יתר, כפי שעולה ממספר פסקי דין ותובענות ייצוגיות. מורכבות זו מחייבת בחינה יסודית של המנגנון הקיים והשלכותיו על שוק הדיור.   

מטרות הדוח ותחומי הבחינה

מטרתו העיקרית של דוח זה היא לנתח באופן מעמיק את מנגנון קביעת הוצאות הפיתוח במכרזי רמ"י, את אופן הפיקוח עליהן ואת השפעתן על מחירי הקרקע ליחידות דיור. הדוח ישאף לזהות את הליקויים המערכתיים במנגנון הקיים, לרבות חוסר שקיפות, פיקוח בלתי מספק ותמריצים שליליים. בהתבסס על ניתוח זה, יוצגו המלצות רגולטוריות וחלופות למודל הקיים, במטרה לשפר את יעילות השוק, להפחית עלויות ולהגביר את ההיצע.

שאלות מפתח הנבחנות בדוח

• כיצד נקבעות הוצאות הפיתוח במכרזי רמ"י, ומהם הגורמים המשפיעים על גובהן?
• מיהם הגורמים האחראים לביצוע עבודות הפיתוח בפועל, וכיצד מתבצע הפיקוח על עלויות אלו?
• מהי השפעתן הישירה והעקיפה של הוצאות הפיתוח על מחיר הקרקע ועל מחיר יחידת הדיור הסופי?
• מהם האתגרים המשפטיים והשקיפותיים במודל הקיים?
• אילו רפורמות ומודלים חלופיים יכולים לשפר את המצב, להפחית עלויות ולתרום להורדת מחירי הדיור?

2. הבנת הוצאות הפיתוח במכרזי רמ"י

הגדרה והתפתחות מרכיבי הוצאות הפיתוח (לדוגמה, "ישן מול חדש")

הוצאות הפיתוח במכרזי רמ"י מתייחסות בעיקר ל"פיתוח סביבתי", כלומר, פיתוח תשתיות עירוניות המגיעות עד גבול המגרש, ולא פיתוח המתבצע בתוך גבולות המגרש עצמו, המכונה "פיתוח חצר" ונחשב לחלק מעלויות הבנייה. פיתוח סביבתי כולל עבודות סלילת דרכים, מערכות תשתית כגון ניקוז, מים, ביוב ותאורת רחוב, והכנות לתשתיות תקשורת וחשמל, וכן פיתוח שטחים ציבוריים פתוחים (שצ"פים).   הגדרת רכיב הוצאות הפיתוח "השמינה" עם השנים. בעוד שבתחילה התייחסו הוצאות אלו בעיקר להנחת תשתיות בסיסיות כמו קווי בזק , הרי שבמהלך השנים נוספו אליהן מרכיבים נוספים כגון מבני ציבור ורכיב ה"ישן מול חדש". רכיב ה"ישן מול חדש" מיועד למימון שדרוג תשתיות קיימות בשכונות ותיקות (שהוקמו לפני 31.12.2000, עם עדכונים שנתיים לשנת הייחוס) בתחום הרשות המקומית, לרבות הקמה או שיפוץ של מבני ציבור ושיפוץ חזיתות.   הכללת רכיבים כמו "ישן מול חדש" במסגרת הוצאות הפיתוח יוצרת מצב בו יזמים ורוכשי דירות חדשות נדרשים לממן שדרוג תשתיות בשכונות קיימות, לעיתים ללא קשר ישיר למיקום הפרויקט החדש או למידת ההנאה של דייריו מהשדרוג. הדבר מנתק את התשלום מהתועלת הישירה לפרויקט, וכך עלויות הפיתוח הופכות לנטל נוסף שאינו משקף בהכרח את הפיתוח הספציפי של המגרש הנרכש. מצב זה עלול להוות תמריץ שלילי עבור יזמים, שכן הם נושאים בעלויות שאינן מוסיפות ערך ישיר לפיתוחם, ובסופו של דבר עלויות אלו מגולגלות למחיר הדירה הסופי, ללא תועלת מוחשית לרוכש.   

בסיס משפטי ורגולטורי לסמכות רמ"י לגביית היטלי פיתוח

סמכותה של רמ"י לנהל את קרקעות המדינה ולגבות תשלומים מעוגנת בחוק רשות מקרקעי ישראל, המאפשר לשרים לקבוע אגרות ותשלומים עבור שירותים ופעולות הקשורות לניהול ומימוש זכויות במקרקעי ישראל. כללים ספציפיים לגבי הוצאות פיתוח מפורטים בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל, כגון החלטה 1180 והחלטה 1527, ובנהלים פנימיים של הרשות.   המסגרת המשפטית הקיימת, המורכבת משילוב של חוקים כלליים, החלטות מועצה רבות ונהלים פנימיים, יוצרת מורכבות משמעותית. ריבוי המקורות והשינויים התכופים בהם מובילים לחוסר בהירות ופוטנציאל לפרשנויות שונות. חוסר בהירות זה עלול להוביל למחלוקות משפטיות ותביעות, כפי שאכן קרה במקרים רבים של תביעות ייצוגיות שהוגשו נגד רמ"י בטענה לגביית יתר או חישוב שגוי של הוצאות פיתוח. חוסר העקביות והשקיפות במסגרת הרגולטורית מקשה על יזמים ועל הציבור להבין במדויק את חובותיהם, לתכנן פרויקטים ביעילות, ולהתמודד עם החלטות הרשות באופן מושכל.   

מנגנון קביעת הוצאות הפיתוח במכרזים

קביעת הוצאות הפיתוח במכרזי רמ"י מתבצעת על בסיס אומדן פרטני לכל מתחם, הלוקח בחשבון את רמת הפיתוח המתוכננת, הטופוגרפיה (שיפוע הקרקע), סוג הקרקע וקיומם של מטרדים הדורשים טיפול. אומדן זה מכונה "תקציב הפרויקט". עד שנת 2021, סוגיית הוצאות הפיתוח נכללה בתוך שומת המקרקעין, מה שאפשר הגשת השגה שמאית עליהן, והכרעה של השמאי הממשלתי.   אולם, מאז שנת 2021, רמ"י שינתה את הנוהל: עלויות הפיתוח הוצאו מתוך השומה והפכו לנספח נפרד. משמעות הדבר היא שמנגנון ההכרעה הפך להיות פנימי לרמ"י, כאשר אגף הפיתוח ברשות הוא הגורם המקצועי המוסמך להכריע בעניין רכיב הפיתוח, הן במדיניות הכללית והן בתחשיבים הפרטניים. שינוי זה, שהפך את תהליך ההשגה על עלויות הפיתוח לפנימי לרמ"י, מפחית את הפיקוח החיצוני והבלתי תלוי על עלויות אלו. מצב זה עלול ליצור ניגוד עניינים, שכן הגוף שקובע את החיוב הוא גם זה המכריע בערעורים עליו, מה שעלול להוביל לדרישות תשלום מנופחות, כפי שנטען במספר מקרים. היעדר ביקורת חיצונית מספקת עלול לפגוע בשקיפות וביכולת של יזמים וחוכרים לוודא את הוגנות החיובים.   

זהות הגורמים האחראים לביצוע הפיתוח בפועל

מנגנון ביצוע עבודות הפיתוח בישראל מפוצל בין מספר גורמים:

• המועצות האזוריות והרשויות המקומיות: ביישובים כפריים, המועצות האזוריות הן בדרך כלל הגובות את הוצאות הפיתוח והאחראיות על ביצוע עבודות הפיתוח בפועל. הן גם מפקחות על גורמים חיצוניים שהן מתקשרות עמם לביצוע העבודות. הרשויות המקומיות גובות גם היטלי פיתוח, אגרות מבני ציבור ותשלומים שונים.   
• חברות פיתוח וגורמים מפתחים: במתחמים חדשים המשווקים על ידי רמ"י או משרד הבינוי והשיכון, עבודות הפיתוח מבוצעות לרוב באמצעות "גורם מפתח", שיכול להיות משרד ממשלתי, חברה ממשלתית, או רשות מקומית.   

פיצול האחריות בין רמ"י, משרד הבינוי והשיכון, הרשויות המקומיות וחברות הפיתוח יוצר לעיתים חפיפות ובעיות תיאום. חוסר תיאום זה עלול להוביל למצב של "כפל חיוב", כפי שהתגלה בפסק דין בו בית המשפט קבע כי עיריית רחובות לא רשאית לגבות היטלי פיתוח שכבר שולמו לרמ"י על ידי רוכשי מגרשים. בנוסף, דוח מבקר המדינה אף ציין כי מועצת מקרקעי ישראל אפשרה לרמ"י להיות מעורבת בפעילויות פיתוח בניגוד להחלטות הממשלה. פיצול זה, יחד עם חוסר בהירות באחריות ובתיאום, מוביל לעלויות מיותרות המגולגלות לרוכשי הדירות ולעיכובים בפרויקטים.   

3. השפעת הוצאות הפיתוח על מחירי הקרקע וזמינות הדיור

השפעות ישירות ועקיפות על מחירי הקרקע ליחידת דיור

הוצאות הפיתוח במכרזי רמ"י מהוות רכיב סטטי וקבוע, בעוד שמחיר הקרקע עליו מתחרים היזמים הוא רכיב דינמי. משמעות הדבר היא שיזמים, המוגבלים במחיר המקסימלי שהם מוכנים לשלם עבור יחידת דיור סופית, יציעו מחיר נמוך יותר עבור רכיב הקרקע במכרז ככל שהוצאות הפיתוח שנקבעו על ידי רמ"י גבוהות יותר.   מנגנון זה גורם לכך שגם אם מחיר הקרקע הנקוב במכרז נראה נמוך, העלות הכוללת של הקרקע בתוספת הפיתוח היא גבוהה, ובכך משפיעה באופן ישיר על מחיר יחידת הדיור הסופית. למעשה, הוצאות הפיתוח מגולגלות באופן מלא למחיר הדירה, והן מהוות נדבך משמעותי בעלותה, לעיתים אף יותר ממחיר הקרקע עצמו.

ניתוח תמריצים שליליים במודל הנוכחי

הוצאות פיתוח גבוהות יוצרות תמריצים שליליים משמעותיים המשפיעים על היצע הדיור:

• השפעה על השתתפות במכרזים: הוצאות פיתוח גבוהות, במיוחד באזורי הפריפריה, הופכות פרויקטים לבלתי כדאיים כלכלית עבור יזמים, מה שמוביל להיענות נמוכה או להיעדר הצעות במכרזי רמ"י. לדוגמה, במכרז לשיווק קרקע בבאר שבע לבניית 312 יחידות דיור, לא הוגשו כלל הצעות, למרות שרמ"י הורידה את הוצאות הפיתוח מ-91 מיליון ש"ח ל-82 מיליון ש"ח בניסיון שיווק חוזר. לעומת זאת, במכרז בכפר אז"ר ברמת גן, שבו הוצאות הפיתוח עמדו על 23 מיליון ש"ח עבור 195 יחידות דיור, הוגשו 8 הצעות. הדבר מצביע על כך שעלויות הפיתוח הגבוהות בפריפריה, יחד עם מחירי מכירה נמוכים יותר, אינן מותירות ליזמים מרווח רווחיות מספק.   
• כישלון מכרזים ותרומה למחסור בדיור: מחקר הראה כי הוצאות הפיתוח היוו 58% מהסכום הכולל במכרזים שבהם הייתה זכייה, ואף 75% במכרזים שנכשלו. נתון זה מצביע על קשר ישיר בין הוצאות פיתוח גבוהות לבין כישלון מכרזים, מה שמונע שיווק קרקעות לבנייה ותורם להחרפת המחסור בהיצע הדיור, במיוחד באזורים בהם יש צורך בפיתוח.   
• מנגנוני הצמדה חד-כיווניים: רמ"י השתמשה בעבר במנגנון הצמדה חד-כיווני, לפיו הוצאות הפיתוח (ורכיב הקרקע) הוצמדו למדד רק במקרה של עלייה, ולא הופחתו במקרה של ירידה. מנגנון זה הוביל לגביית יתר, ובגינו אושר הסדר פשרה בתובענה ייצוגית בסך 15 מיליון ש"ח. מנגנון זה יצר חוסר הוגנות ונטל כספי נוסף על היזמים והרוכשים.   

השילוב של הוצאות פיתוח גבוהות, היעדר גמישות במנגנוני התמחור וכישלון מכרזים, יוצר חסם משמעותי להגדלת היצע הדיור, במיוחד באזורי הפריפריה. הדבר מונע את פיתוח הקרקעות ומייקר את הדיור לצרכן הסופי.

הקשר המורכב עם מס רכישה ומע"מ

סוגיית מיסוי הוצאות הפיתוח היא מורכבת ובעלת השלכות כלכליות משמעותיות. מס רכישה על קרקע עומד כיום על 6% (עם אפשרות להפחתה ל-5%). לאורך השנים התקיים ויכוח משפטי האם הוצאות הפיתוח חייבות במס רכישה. פסיקות מוקדמות הבחינו בין הקרקע לשירותי הפיתוח, ופסקו כי רק רכיב הקרקע חייב במס רכישה. פסק הדין "שרביט" (שנות ה-90) קבע פשרה, לפיה מס הרכישה יחול רק על פיתוח שבוצע בפועל עד למועד המכירה.   אולם, פסיקות מאוחרות יותר (כמו "אורלי השקעות", "פרידמן-חכשורי", "מידטאון") אימצו גישה של "מהות כלכלית" ו"מכלול התמורות", לפיה אם התשלום עבור הפיתוח הוא תנאי מהותי לרכישת הקרקע, אזי מדובר בעסקה אחת של "קרקע מפותחת", ועל כן מס הרכישה יוטל על מלוא הסכום. לאחרונה, אגף המיסוי ברשות המיסים קבע כי יחול מס רכישה גם על רכיב הוצאות הפיתוח במכרזים. החלטה זו עוררה התנגדות מצד משרד הבינוי והשיכון, בטענה שהיא מייקרת את עלות הקרקע ופוגעת במאמצים להורדת מחירי הדיור.   באופן מפתיע, ליזמים דווקא יש אינטרס שרכיב הפיתוח יחויב במס רכישה. הסיבה לכך נעוצה בסוגיית המע"מ: עד כה, רמ"י הנפיקה קבלה ולא חשבונית מס עבור הוצאות הפיתוח, בטענה שהיא רק "צינור" להעברת כספים לרשות המקומית. קבלה זו מנעה מהיזמים לקזז את המע"מ (17%) על רכיב הפיתוח. אם רכיב הפיתוח יוגדר כחלק מהקרקע (וכפוף למס רכישה), הדבר יאפשר ליזמים לקזז את תשומות המע"מ, מה שמהווה עבורם "הטבה מסויית" משמעותית יותר (17%) מתשלום מס הרכישה (5%-6%).   המורכבות הזו במבנה המיסוי יוצרת תמריצים שאינם בהכרח עולים בקנה אחד עם המטרה הציבורית של הוזלת הדיור. היא מעלה את השאלה האם מבנה המס הקיים, המאפשר "הטבה" ליזמים באמצעות קיזוז מע"מ על חשבון הגדלת בסיס מס הרכישה, משרת את האינטרס הציבורי הרחב של הוזלת הדיור. פסק דין של בית המשפט העליון משנת 2021 חשף טעות יקרה בניסוח מכרזי רמ"י בנוגע לעלויות פיתוח ותחולת המע"מ, שהובילה לתשלום עודף של מיליוני שקלים על ידי הזוכים. הדבר מדגיש את החשיבות של ניסוח מדויק וברור של תנאי המכרז והשלכותיהם המיסוייות.   

4. פיקוח, שקיפות ואחריותיות

רמת הפיקוח והבקרה על הוצאות הפיתוח

כפי שצוין, מאז שנת 2021, מנגנון ההשגה על עלויות הפיתוח הפך לפנימי לרמ"י, כאשר אגף הפיתוח ברשות הוא הגורם המקצועי המכריע בעניין. שינוי זה, שביטל את האפשרות להגיש השגה לשמאי הממשלתי, מפחית באופן משמעותי את הפיקוח החיצוני והבלתי תלוי על עלויות אלו. העברת סמכות ההכרעה לגוף פנימי ברמ"י, שהוא גם הגוף שמחשב וגוֹבה את התשלומים, יוצרת חשש לניגוד עניינים ומפחיתה את רמת האחריותיות. הדבר עלול להוביל לגביית יתר ולדרישות תשלום מנופחות, כפי שאכן נטען על ידי חוכרים ויזמים. היעדר מנגנון ביקורת חיצוני אפקטיבי עלול לפגוע באמון הציבור וביזמים כלפי תהליכי התמחור של רמ"י.   

שקיפות ונגישות נתוני הפיתוח (בחינת פורטלי הנתונים הציבוריים של רמ"י)

רמ"י מפרסמת מידע על הוצאות פיתוח מאושרות ביישובים כפריים. בנוסף, משרד הבינוי והשיכון מפרסם מאגר נתונים של "עלויות פיתוח בבנייה העירונית" באתר data.gov.il, הכולל נתונים ממכרזים פתוחים שאושרו על ידו והועברו לרמ"י לפרסום. מאגר זה מתעדכן מדי חודש.   עם זאת, דוחות מבקר המדינה מצביעים על ליקויים משמעותיים בשקיפות הנתונים ובאיכות השירות הכללית של רמ"י. הרשות דורגה במקום השביעי מבין שמונה גופים בסקר נציבות תלונות הציבור בנובמבר 2024, עם ציון נמוך יחסית. רק 7 מתוך 18 ליקויים שצוינו בדוח הקודם משנת 2021 תוקנו באופן מלא או במידה רבה. בין הליקויים שלא תוקנו: חוסר בגיבוש אסטרטגיית שירות כוללת, היעדר פרסום SLA (הסכמי רמת שירות) ואמנת שירות עבור רוב הפעולות, ושיעור נמוך של שירותים הניתנים באופן מקוון מלא (כ-31% בלבד מתוך 70 פעולות שירות). עוד נמצא כי רק 3 מתוך 16 מאגרי מידע של רמ"י פורסמו בפורטל הממשלתי, וגם הם לא היו מעודכנים או מתוארים כראוי.   חוסר השקיפות והנגישות לנתונים מקיפים ומעודכנים פוגע ביכולת הציבור, היזמים ואנשי המקצוע להבין את אופן חישוב הוצאות הפיתוח, להשוות עלויות בין מכרזים שונים, ולבצע ניתוח שוק מושכל. הדבר מקשה על זיהוי חריגות, על הערכת הוגנות החיובים, ועל תכנון פרויקטים יעיל, ובכך תורם לחוסר יעילות ואי-אמון בשוק.

אתגרי ממשק ותיאום בין רמ"י, הרשויות המקומיות וחברות הפיתוח

המעורבות של מספר גופים ממשלתיים ומוניציפליים בתהליך הפיתוח והגבייה יוצרת אתגרי תיאום משמעותיים. הרשויות המקומיות גובות היטלים שונים ואחראיות על ביצוע עבודות פיתוח בתחומן. אולם, חוסר תיאום בין רמ"י לרשויות המקומיות הוביל למקרים של "כפל חיוב", כאשר רשויות מקומיות דרשו תשלום עבור הוצאות פיתוח שכבר שולמו לרמ"י.   דוגמה בולטת לחוסר תיאום זה היא התביעה הייצוגית בנוגע לרכיב ה"ישן מול חדש". בתביעה זו נחשף כי רמ"י ומשרד הבינוי והשיכון גבו את רכיב ה"ישן מול חדש" במכרזים, גם כאשר הרשות המקומית הרלוונטית לא עמדה בתנאים לקבלת התמריץ (לדוגמה, לא חתמה על "הסכם גג" עם המדינה). למעשה, רמ"י ומשרד הבינוי והשיכון הודו בבית המשפט כי נהגו לגבות ביתר במקרים אלו. הדבר מצביע על כשל מערכתי בתהליכי הבקרה והתיאום בין הגופים, המוביל לגביית כספים שלא כדין, ומשליך ישירות על עלות הדיור לצרכן.   

ממצאי דוחות מבקר המדינה וביקורות אחרות על ניהול העלויות ברמ"י

דוחות מבקר המדינה האחרונים (מרץ-ספטמבר 2024, כמעקב אחר דוח 2021) מציירים תמונה מדאיגה לגבי ניהול השירות והעלויות ברמ"י. רק כ-40% מהליקויים שזוהו בדוח הקודם תוקנו. ליקויים מהותיים שטרם תוקנו כוללים: היעדר אסטרטגיית שירות כוללת לארגון, אי-פרסום SLA ואמנת שירות עבור רוב פעולות הרשות, ושיעור נמוך של שירותים דיגיטליים מלאים. רמ"י דורגה נמוך מאוד בסקרי שירות ציבורי.   אף שדוחות אלו מתמקדים בשירות לציבור באופן כללי, הם משליכים באופן ישיר על היכולת של רמ"י לנהל ביעילות ובשקיפות את סוגיית הוצאות הפיתוח. אם הרשות מתקשה בניהול שירותים בסיסיים ובשקיפות נתונים, סביר להניח שליקויים דומים קיימים גם בתחום המורכב והפחות שקוף של קביעת הוצאות הפיתוח ופיקוח עליהן. חוסר באסטרטגיית שירות ובמדדי ביצוע ברורים (SLA) מעיד על גישה תגובתית ולא פרואקטיבית לניהול, שעלולה להוביל לשגיאות ואי-יעילויות בחישובי עלויות ובגבייתן, ובסופו של דבר להשפיע על מחירי הדיור.

5. מקרי בוחן וניתוח השוואתי

ניתוח מעמיק של 3 מכרזי רמ"י אמיתיים (הדגמת תמחור, מרכיבי עלויות פיתוח ותוצאות)

לשם הדגמת השפעת הוצאות הפיתוח על כדאיות המכרזים ומחירי הקרקע, נבחן מספר מקרי בוחן אמיתיים:מקרה בוחן 1: השוואה בין כפר אז"ר (מרכז) לבאר שבע (פריפריה)

• כפר אז"ר (רמת גן): במכרז לשיווק קרקע לבניית 195 יחידות דיור, מחיר המינימום שנקבע על ידי רמ"י היה 20.74 מיליון ש"ח, והוצאות הפיתוח עמדו על 23 מיליון ש"ח. חברת פרשקובסקי זכתה במכרז בהצעה של כ-75 מיליון ש"ח (כאשר שווי השומה של רמ"י היה 152 מיליון ש"ח), והוגשו 8 הצעות.   
• באר שבע (שכונת רמות): במכרז לשיווק קרקע לבניית 312 יחידות דיור (מחציתן להשכרה), לא הוגשו כלל הצעות. רמ"י פרסמה את המכרז בשנית, והורידה את הוצאות הפיתוח מ-91 מיליון ש"ח ל-82 מיליון ש"ח, אך גם אז לא הייתה היענות.   

השוואה זו מדגימה כיצד הוצאות הפיתוח מהוות חסם לא פרופורציונלי באזורי הפריפריה. יו"ר חברת פרשקובסקי ציין כי עלות הבנייה במרכז ובפריפריה דומה מאוד, אך מחירי המכירה בפריפריה נמוכים יותר. הוצאות הפיתוח הגבוהות באזורים אלו אינן מותירות ליזמים מרווח רווחיות, ובכך פוגעות בכדאיות הכלכלית של הפרויקטים ומובילות לכישלון מכרזים. כתוצאה מכך, היצע הדיור בפריפריה נפגע, מה שעלול להחריף את בעיית הדיור באזורים אלו.   

מקרה בוחן 2: תובענה ייצוגית בגין הצמדה חד-כיוונית (כפר יונה ופתח תקווה)בשנים 2017-2018 הוגשו שתי תובענות ייצוגיות נגד רמ"י, בטענה שהרשות נקטה במנגנון הצמדה חד-כיווני עבור הוצאות פיתוח ורכיב הקרקע במכרזים בכפר יונה ובפתח תקווה. מנגנון זה קבע כי תשלומים יוצמדו למדד במקרה של עלייה, אך לא יופחתו במקרה של ירידה. בית המשפט המחוזי מרכז אישר הסדר פשרה, לפיו רמ"י תפצה את הזכאים בסך כולל של כ-15 מיליון ש"ח.   מקרה זה מדגים כשל מערכתי במנגנוני התמחור של רמ"י, שהוביל לגביית יתר בלתי מוצדקת. העובדה שהדבר הגיע לתביעה ייצוגית ופיצויים בסדר גודל כזה, מצביעה על חוסר הוגנות במדיניות ההצמדה ועל השלכות כספיות ישירות על רוכשי הקרקעות והדירות.

מקרה בוחן 3: תובענה ייצוגית בגין רכיב "ישן מול חדש" (שפרעם)במסגרת בקשה לתובענה ייצוגית, נטען כי משרד הבינוי והשיכון ורמ"י חייבו את רכיב ה"ישן מול חדש" בהוצאות הפיתוח במכרזים, גם כאשר הרשות המקומית לא עמדה בתנאים לקבלת התמריץ (לדוגמה, לא חתמה על "הסכם גג"). התובעים דרשו להשיב להם יותר מ-11.5 מיליון ש"ח. במהלך הדיון בבית המשפט, נציגי הגופים הודו כי נהגו לגבות ביתר.   מקרה זה חושף כשל ביישום מדיניות הוצאות הפיתוח, כאשר רמ"י והמשרד גבו רכיב כספי ללא הצדקה תכנונית או הסכמית מול הרשות המקומית. הדבר מצביע על חוסר פיקוח פנימי מספק ועל פוטנציאל לגביית יתר שיטתית, המגולגלת לרוכשי הדירות.

טבלה 1: ניתוח השוואתי של מכרזי רמ"י נבחרים

   הערה: נתוני "מחיר זכייה" אינם כוללים מע"מ, בעוד "הוצאות פיתוח" כוללות מע"מ.   

השוואה בינלאומית של מנגנוני עלויות פיתוח קרקע

בחינת מודלים בינלאומיים חושפת גישות מגוונות למימון תשתיות פיתוח ולחלוקת הנטל בין המגזר הציבורי לפרטי:

גרמניה:

• אחריות: הרשויות המקומיות הן האחראיות העיקריות על אספקת תשתיות הפיתוח.   
• הקצאת עלויות: היטלי פיתוח נגבים עבור מתקנים ספציפיים (כגון כבישים, מים, ביוב) על בסיס חוקי עזר מקומיים, ולא כחיוב כולל עבור "כלל התשתיות". הרשויות מחויבות לגבות היטלים אלו ואינן יכולות לשאת ביותר מ-10% מעלויות הפיתוח.   
• שקיפות: הנתונים מפורטים ונגישים, ונדרשת ידיעת החוק המקומי הרלוונטי.   
• הערכה: המודל הגרמני, עם אחריות מוניציפלית ברורה וחיובים מפורטים, מציע רמת שקיפות גבוהה יותר בהשוואה למודל הישראלי. החיובים מוגדרים עבור תשתיות ספציפיות, והרשות המקומית נושאת בחלק קטן מהעלות, מה שמגביר את האחריותיות.

שוויץ:

• מימון: עלויות פיתוח (חשמל, מים, ביוב) הן תשלומים נוספים למחיר הקרקע, דמי העברת מקרקעין ואגרות נוטריון, ומשתנות לפי קנטון ורשות מקומית.   
• בעלות ציבורית על קרקע וחכירה: רשויות מקומיות בשוויץ (כמו ברן) משתמשות בבעלות ציבורית על קרקע ובחוזי חכירה ארוכי טווח כאמצעי לשלוט בפיתוח עירוני ולהבטיח שעליית ערך הקרקע כתוצאה מהשקעות ציבוריות תועיל לקהילה, ולא רק לגורמים פרטיים. מודל זה מאפשר התערבות אסטרטגית בשוק הדיור, לרבות קידום דיור בר-השגה.   
• הערכה: המודל השוויצרי, המדגיש בעלות ציבורית על קרקע ושימוש בחכירה, מאפשר תפיסת ערך קרקע משמעותית יותר עבור הציבור. הדבר מנוגד למודל הישראלי, בו רמ"י משווקת קרקעות עם עלויות פיתוח קבועות, ופחות מאפשרת תפיסה ישירה של עליית ערך הקרקע למימון תשתיות ציבוריות.

קנדה:

• היטלי פיתוח (Development Charges - DCs): אלו מסים מוניציפליים על דיור חדש, המשולמים תחילה על ידי היזמים אך מגולגלים בסופו של דבר לרוכשי הדירות.   
• הקצאת עלויות: היטלי הפיתוח מיועדים לכסות עלויות תשתית פרופורציונליות (כבישים, מים, ביוב, פארקים). אולם, עלויות אלו "נסקו" בשנים האחרונות (עלייה של עד 800% ברשויות מסוימות) ומהוות נתח משמעותי ממחיר הדירה הסופי (עד 31% ממחיר הרכישה באונטריו).   
• הערכה: המקרה הקנדי משמש כאזהרה: גם כאשר היטלי פיתוח מיועדים למימון תשתיות, חוסר פיקוח ובקרה עליהם עלול להוביל לעלייה דרמטית במחיר הדיור הסופי. הדבר מדגיש את החשיבות של ויסות ופיקוח הדוק על הוצאות הפיתוח בישראל כדי למנוע השפעה דומה על מחירי הדיור.

הולנד:

• היטלי השבחה (Development Impact Fees / Planbatenheffing): הממשלה בוחנת הטלת היטלים על עליית ערך הקרקע לאחר שינוי ייעוד (upzoning), במטרה לממן מתקני ציבור ותשתיות.   
• הקשר לבעלות על קרקע: סביב שנת 2000, הרשויות המקומיות בהולנד איבדו את המונופול על פיתוח קרקעות לטובת יזמים פרטיים, מה שהעביר את עליית ערך הקרקע מהמגזר הציבורי לפרטי. היטלי ההשבחה נועדו להחזיר חלק מערך זה לציבור.   
• הערכה: המודל ההולנדי מציג ניסיון לתפוס את עליית ערך הקרקע הנובעת מפעולות תכנוניות ציבוריות, אך הוא מתמודד עם האתגר של גלגול העלויות לרוכשי הדירות. הדבר מדגיש את האתגר האוניברסלי בהבטחת חלוקה הוגנת של עלויות הפיתוח.   

טבלה 2: השוואה בינלאומית של מודלי הקצאת ומימון עלויות פיתוח

6. רפורמות וחלופות מוצעות

הערכת חלופות למודל הפיתוח הקיים

העברת אחריות הפיתוח לזוכה במכרז: 

יתרונות וחסרונות

מודל זה, שבו היזם הזוכה במכרז אחראי על ביצוע עבודות הפיתוח של המגרש והסביבה הקרובה, מציע מספר יתרונות וחסרונות:

יתרונות:

• הפחתת עלויות ויעילות: העברת האחריות ליזם פרטי יכולה להוביל לחיסכון משמעותי בעלויות העבודה באתר, קיצור משך הפרויקט (בשל תמריצי יעילות) וכתוצאה מכך הפחתת עלויות מימון ותקורה. יזמים פרטיים לרוב יעילים יותר בביצוע עבודות הנדסיות.   
• התאמת תמריצים: ליזם יש תמריץ ישיר לבקר עלויות ולהבטיח איכות, שכן הוא נושא בסיכון הכלכלי ונהנה מהיעילות. הדבר מבטיח שהפיתוח יתבצע באופן המתאים ביותר לפרויקט הספציפי ולצרכי הדיירים העתידיים.
• גמישות ותגובה מהירה לשוק: יזמים פרטיים יכולים להגיב במהירות רבה יותר לשינויים בטכנולוגיה ובדרישות השוק, ולהתאים את הפיתוח בהתאם.

חסרונות:

• העברת סיכונים: המודל מעביר את הסיכון הפיננסי והביצועי מהמגזר הציבורי ליזם הפרטי.
• אתגרי בקרת איכות: נדרש פיקוח ציבורי הדוק ורגולציה ברורה כדי להבטיח שסטנדרטי איכות התשתיות הציבוריות יישמרו, ושלא תהיה פגיעה באיכות המרחב הציבורי לטובת חיסכון בעלויות.
• מורכבות תיאום: נדרש תיאום הדוק בין היזם לרשות המקומית לצורך קבלת היתרים, פיקוח ושילוב עם תשתיות עירוניות קיימות.
• פוטנציאל לריכוזיות: פרויקטים גדולים עלולים להתרכז בידי מספר מצומצם של יזמים גדולים, מה שעלול להפחית את התחרות.
• השפעה על המרחב הציבורי: יזמים עלולים לתעדף יעילות על פני איכות המרחב הציבורי, אם לא יוגדרו הנחיות ברורות ומנגנוני פיקוח.

העברת האחריות לפיתוח לידי היזמים יכולה להוביל לחיסכון משמעותי בעלויות ולקיצור לוחות זמנים, ובכך לתרום להוזלת הדיור. עם זאת, יישום מודל כזה מחייב חיזוק משמעותי של מנגנוני הפיקוח והרגולציה הציבוריים, כדי להבטיח שהאינטרס הציבורי, ובפרט איכות התשתיות והמרחב הציבורי, לא ייפגע.מודלים פוטנציאליים נוספים:

• שותפויות ציבוריות-פרטיות (PPP): מודל המשלב את היעילות של המגזר הפרטי עם הפיקוח והתכנון ארוך הטווח של המגזר הציבורי, כפי שניתן לראות במודלים מסוימים בשוויץ.   
• תפיסת עליית ערך קרקע (Land Value Capture - LVC): מנגנונים המאפשרים לרשויות לתפוס חלק מעליית ערך הקרקע הנובעת מהשקעות ציבוריות בתשתיות או משינויי תכנון, ולממן באמצעותה פיתוח נוסף.   
• אג"ח מוניציפליות לתשתיות: מודל הנהוג בארה"ב, המאפשר לרשויות מקומיות לגייס הון למימון תשתיות באמצעות אג"ח פטורות ממס, מה שיכול להוזיל משמעותית את עלויות המימון ולמשוך הון פרטי. מודל זה יכול להפחית את עלויות הדיור בכ-20%.   

סימולציה כלכלית של חיסכון פוטנציאלי אם הפיתוח יבוצע ע"י הזוכה במכרז

לצורך הערכת החיסכון הפוטנציאלי, נדרש ניתוח כלכלי מפורט, הכולל נתונים מדויקים על עלויות פיתוח בפועל במודל הקיים מול אומדנים במודל של יזם.

הנחות לסימולציה:

• עלות פיתוח ממוצעת ליח"ד במודל הקיים (רמ"י/גורם ציבורי): נתונים קיימים מצביעים על כך שהוצאות הפיתוח מהוות כ-58% מהעלות הכוללת במכרזים מוצלחים, ו-75% במכרזים כושלים. נניח עלות פיתוח ממוצעת של 400,000 ש"ח ליחידת דיור במכרזים לדוגמה.   
• עלות פיתוח ממוצעת ליח"ד במודל יזם: בהתבסס על יתרונות היעילות של יזמים, נניח הפחתה של 10%-20% בעלויות הפיתוח הישירות. בנוסף, קיצור משך הפרויקט יכול להפחית עלויות מימון בשיעור ניכר. עלויות בנייה כלליות בישראל נעות בין 5,000-6,500 ש"ח למ"ר , כאשר פיתוח מגרש לבניין מגורים מוערך בכ-1 מיליון ש"ח. נניח חיסכון של 15% בעלויות הפיתוח הישירות.   
• קיצור משך הפרויקט: בנייה טרומית ושיטות יעילות אחרות יכולות לקצר את משך הפרויקט, מה שמוביל להפחתת עלויות מימון ותקורה. נניח קיצור של 10% בזמן הפרויקט.   

חישוב פוטנציאלי (דוגמה מספרית פשטנית):

• עלות פיתוח נוכחית ליח"ד: 400,000 ש"ח.
• חיסכון ישיר (15%): 60,000 ש"ח ליח"ד.
• חיסכון בעלויות מימון (בהנחת פרויקט של 3 שנים וריבית 6%): קיצור של 10% בזמן (0.3 שנים) יכול לחסוך כ-1.8% מעלות הפיתוח (0.06 * 0.3), כלומר כ-7,200 ש"ח ליח"ד.
• סה"כ חיסכון פוטנציאלי ליח"ד: כ-67,200 ש"ח.

סימולציה זו, אף שהיא פשטנית, מצביעה על פוטנציאל חיסכון משמעותי בהיקף של עשרות אלפי שקלים ליחידת דיור, אם אחריות הפיתוח תועבר ליזם. חיסכון זה יכול להשפיע ישירות על מחיר הדירה הסופי לצרכן.

המלצות רגולטוריות לשיפור המערכת הנוכחית

בהתבסס על הניתוח המעמיק, מוצעות המלצות רגולטוריות ממוקדות לשיפור המערכת הקיימת:

• הגברת שקיפות ונגישות נתונים:
  • פרסום מקיף ומפורט: יש לחייב את רמ"י לפרסם באופן שוטף, מקיף ומפורט את כל מרכיבי הוצאות הפיתוח עבור כל מכרז, כולל פירוט מלא והצדקה לכל רכיב.   
  • מאגר נתונים מרכזי וידידותי: יש לפתח מאגר נתונים ממשלתי מרכזי וידידותי למשתמש, שיכלול את כל נתוני רמ"י הרלוונטיים לפיתוח (עלויות, לוחות זמנים, עלויות בפועל מול אומדנים) עם ממשקי API פתוחים לציבור.   
  • פרסום SLA ואמנת שירות: יש לחייב את רמ"י לפרסם SLA ואמנת שירות ברורים עבור כל תהליכי הפיתוח והגבייה, כפי שהומלץ על ידי מבקר המדינה.   
• רפורמה במנגנוני התמחור וההצמדה:
  • בחינה מחדש של רכיב "ישן מול חדש": יש לבחון מחדש את הצורך וההצדקה לרכיב ה"ישן מול חדש", ולוודא כי חיובו מותנה בקשר ישיר לתועלת לפרויקט או לשכונה הספציפית, וכי הרשות המקומית אכן עומדת בתנאים לקבלת התמריץ.   
  • הצמדה סימטרית: יש ליישם מנגנון הצמדה סימטרי עבור כל התשלומים (הוצאות פיתוח ומחיר קרקע), שיביא בחשבון הן עלייה והן ירידה במדד, כדי למנוע גביית יתר כפי שאירע בעבר.   
  • בחינת היבטי המיסוי: יש לבחון את השלכות המיסוי של הוצאות הפיתוח (מס רכישה ומע"מ) ולוודא כי הן אינן מייקרות את הדיור באופן בלתי מוצדק. ייתכן שתידרש התאמת חקיקה כדי לאפשר קיזוז מע"מ באופן ברור יותר או כדי להגדיר מחדש את בסיס מס הרכישה.   
• חיזוק הפיקוח והאחריותיות:
  • החזרת ביקורת חיצונית: יש להחזיר מנגנון ביקורת והשגה חיצוני ובלתי תלוי על אומדני הוצאות הפיתוח, כגון באמצעות השמאי הממשלתי או גוף ייעודי אחר, כדי להבטיח אובייקטיביות והוגנות.   
  • מדדי ביצוע וביקורת סדירה: יש לקבוע מדדי ביצוע ברורים (KPIs) ולבצע ביקורות סדירות על הגופים המבצעים את עבודות הפיתוח, בין אם ציבוריים ובין אם פרטיים.   
• ייעול תיאום בין-משרדי:
  • מסגרת תיאום מחייבת: יש ליצור מסגרת תיאום אחידה ומחייבת בין רמ"י, משרד הבינוי והשיכון והרשויות המקומיות, שתגדיר באופן ברור את חלוקת האחריות והעלויות, ותמנע כפל חיוב.   
  • צוות משימה בין-משרדי: הקמת צוות משימה קבוע ומתכלל, שיפקח על כלל תהליך פיתוח הקרקע, מהתכנון ועד הביצוע והגבייה.

הצעת נוסח אחיד למפרט פיתוח למכרזי רמ"י

כדי להגביר את השקיפות, הוודאות והיעילות, יש לפתח מפרט פיתוח אחיד וסטנדרטי שייכלל בכל מכרזי רמ"י. מפרט זה צריך לכלול:

• הגדרת היקף העבודות: פירוט מדויק של כל עבודות הפיתוח הכלולות במחיר המכרז, תוך הבחנה ברורה בין פיתוח סביבתי לפיתוח מגרשי.
• סטנדרטי איכות: הגדרה ברורה של סטנדרטי האיכות הנדרשים לכל רכיבי התשתית (כבישים, מדרכות, מים, ביוב, תאורה, גינון וכו').   
• לוחות זמנים: קביעת לוחות זמנים מחייבים לביצוע כל שלבי הפיתוח.
• חלוקת אחריות: פירוט ברור של חלוקת האחריות בין רמ"י, הרשות המקומית והיזם, לרבות תהליכי אישור ופיקוח.   
• מנגנוני התאמה ויישוב מחלוקות: קביעת מנגנונים ברורים להתאמת עלויות במקרה של שינויים בלתי צפויים, וכן מנגנונים ליישוב מחלוקות בין הצדדים.
• דרישות שקיפות ודיווח: חובת דיווח שוטף על התקדמות הפיתוח, עלויות בפועל מול אומדנים, וכל חריגה.

7. ניתוח משפטי של תביעות קבלנים ויזמים

סקירת פסקי דין מרכזיים ותובענות ייצוגיות הנוגעות להוצאות פיתוח

היבטים משפטיים של הוצאות הפיתוח במכרזי רמ"י היוו מוקד למחלוקות רבות, שהגיעו לבתי המשפט ואף לתובענות ייצוגיות בהיקפים משמעותיים:

• תובענות ייצוגיות בגין "הצמדה חד-כיוונית": כפי שפורט, רמ"י חויבה לפצות זכאים בסך 15 מיליון ש"ח בעקבות הסדר פשרה בתביעות ייצוגיות שהוגשו בשנים 2017 ו-2018. התביעות נגעו למנגנון הצמדה חד-כיווני במכרזים בכפר יונה ובפתח תקווה, אשר ייקר את התשלומים עבור הוצאות פיתוח ורכיב הקרקע במקרים של ירידת מדד המחירים לצרכן. פסק דין זה מדגיש את החשיבות של הוגנות במנגנוני ההצמדה ואת אחריותה של רמ"י לגבייה הוגנת.   
• תובענה ייצוגית בגין רכיב "ישן מול חדש": בתביעה ייצוגית שהוגשה נגד משרד הבינוי והשיכון ורמ"י, נטען כי הגופים חייבו את רכיב ה"ישן מול חדש" בהוצאות הפיתוח במכרזים, גם כאשר הרשות המקומית לא עמדה בתנאים לקבלת התמריץ. רמ"י והמשרד הודו בבית המשפט כי נהגו לגבות ביתר, והתובעים דרשו החזר של למעלה מ-11.5 מיליון ש"ח. מקרה זה מעיד על כשל ביישום מדיניות ועל גבייה בלתי מוצדקת.   
• פסק דין בנוגע למע"מ וניסוח מכרזים (2021): פסק דין של בית המשפט העליון משנת 2021 חשף טעות יקרה בניסוח מכרזי רמ"י, שהובילה לתשלום עודף של מיליוני שקלים על ידי הזוכים במכרזים, בנוגע לעלויות פיתוח ותחולת המע"מ. הדבר מדגיש את החשיבות הקריטית של ניסוח משפטי מדויק וברור של תנאי המכרז.   
• כפל חיוב על ידי רשויות מקומיות (רחובות): בית המשפט המחוזי מרכז קיבל עתירה של רוכשי מגרשים ברחובות וחייב את עיריית רחובות לבטל דרישות תשלום עבור הוצאות פיתוח, שכן אלו כבר שולמו לרמ"י במסגרת הסכם החכירה. פסק דין זה מדגיש את הצורך בתיאום בין רמ"י לרשויות המקומיות למניעת כפל חיובים.   
• חישוב שגוי בנחלות חקלאיות: הוגשה בקשה לאישור תובענה ייצוגית נגד רמ"י בנוגע לחישוב שגוי של עלויות הפיתוח בנחלות במגזר הכפרי. נטען כי רמ"י פעלה בניגוד להחלטותיה ולקווים המנחים של השמאי הממשלתי, ולא ניכתה הוצאות פיתוח כנדרש, מה שהוביל לחיוב יתר. תביעה זו מדגישה את הצורך בפיקוח חיצוני על אומדני הפיתוח.   

השלכות התקדימים המשפטיים על פרקטיקות רמ"י ומדיניות עתידית

ההיסטוריה העשירה של תביעות משפטיות ופסקי דין נגד רמ"י בנוגע להוצאות פיתוח מעידה על מספר השלכות מרכזיות:

• ליקויים מערכתיים חוזרים: הצלחתן החוזרת ונשנית של תביעות אלו מצביעה על כך שמדובר בליקויים מערכתיים במנגנוני התמחור, ההצמדה והגבייה של רמ"י, ולא במקרים בודדים.
• סיכון משפטי וכלכלי מוגבר: רמ"י חשופה לסיכונים משפטיים וכלכליים משמעותיים, כפי שמעידים הסדרי הפשרה והפיצויים בסך מיליוני שקלים. הדבר פוגע בתקציב המדינה ובתדמית הרשות.
• צורך ברפורמה מקיפה: הממצאים המשפטיים מספקים תמריץ חזק לרפורמה מקיפה בנהלים הפנימיים של רמ"י, בניסוח המכרזים ובתיאום הבין-משרדי, כדי להבטיח הוגנות, שקיפות ועמידה בעקרונות המשפטיים.
• השפעה על ודאות השוק: חוסר הוודאות המשפטית והחשש מגביית יתר עלולים להרתיע יזמים מלהשתתף במכרזים, ובכך לפגוע בתחרות ובהיצע הדיור.
• חיזוק עקרון "מכלול התמורות": הגישה המשפטית המתפתחת לכיוון "מהות כלכלית" ו"מכלול התמורות" בתחום המיסוי מחייבת את רמ"י להתאים את מדיניותה כך שתשקף את העלות האמיתית של הקרקע המפותחת, תוך התחשבות בהשלכות על מחירי הדיור ועל היכולת לקזז מע"מ.

8. מסקנות ותובנות מרכזיות

סיכום ממצאים עיקריים

הדוח מציג תמונה מורכבת של מנגנון הוצאות הפיתוח במכרזי רמ"י, המהווה רכיב קריטי ובעל השפעה ניכרת על שוק הדיור בישראל. הוצאות הפיתוח, שהחלו ככיסוי לתשתיות בסיסיות, "השמינו" עם השנים וכוללות כיום מרכיבים שאינם קשורים ישירות לפיתוח המגרש הנמכר, כדוגמת מימון שדרוג תשתיות בשכונות ותיקות ("ישן מול חדש").המנגנון המשפטי והכלכלי המסדיר את הוצאות אלו סובל מחוסר בהירות ומפיצול אחריות בין גופים שונים (רמ"י, משרד הבינוי והשיכון, רשויות מקומיות), מה שמוביל לחוסר תיאום, כפל חיובים וגביית יתר. שינוי נוהל ב-2021, שהעביר את מנגנון ההשגה על עלויות הפיתוח מפיקוח חיצוני (השמאי הממשלתי) לפיקוח פנימי של רמ"י, מפחית את האחריותיות ומעלה חשש לניגוד עניינים.הוצאות פיתוח גבוהות, במיוחד באזורי הפריפריה, פוגעות בכדאיות הכלכלית של פרויקטים, מובילות לכישלון מכרזים ומעכבות את הגדלת היצע הדיור. דוחות מבקר המדינה מצביעים על ליקויים מערכתיים בשקיפות הנתונים ובאיכות השירות של רמ"י, המשליכים גם על ניהול הוצאות הפיתוח.היבטי המיסוי, ובפרט סוגיית מס הרכישה ומע"מ, יוצרים תמריצים מורכבים: יזמים עשויים להעדיף שרכיב הפיתוח יחויב במס רכישה כדי לאפשר קיזוז מע"מ, מה שעלול לייקר את הדיור לצרכן הסופי. ההיסטוריה של תביעות ייצוגיות ופסקי דין נגד רמ"י בנושאי הצמדה חד-כיוונית וגביית רכיבים בלתי מוצדקים, מחזקת את הטענה לליקויים מערכתיים המצריכים התערבות רגולטורית.

המלצות אסטרטגיות לקובעי מדיניות ולגורמי מפתח בתעשייה

על מנת להתמודד עם האתגרים שהוצגו ולשפר את שוק הדיור בישראל, מומלצות הפעולות האסטרטגיות הבאות:

1. הגברת שקיפות ונגישות לנתונים:
   • פרסום מקיף: חובת פרסום מפורט ומלא של כל מרכיבי הוצאות הפיתוח בכל מכרז רמ"י, כולל פירוט והצדקה לכל רכיב.
   • מאגר נתונים מרכזי: הקמת מאגר נתונים ממשלתי אחיד, נגיש ומתעדכן בזמן אמת, שיכלול את כל נתוני הוצאות הפיתוח, לוחות זמנים ועלויות בפועל.
   • אמנת שירות ו-SLA: פרסום אמנת שירות והסכמי רמת שירות (SLA) מחייבים עבור כל תהליכי רמ"י הקשורים לפיתוח.
2. רפורמה במנגנוני התמחור והגבייה:
   • הצמדה סימטרית: יישום מנגנון הצמדה סימטרי לכל התשלומים, שיביא בחשבון הן עלייה והן ירידה במדד.
   • בחינה מחודשת של רכיבים: בחינה מעמיקה של רכיבים כמו "ישן מול חדש", והבטחה כי חיובם קשור ישירות לתועלת הפרויקט וכי תנאי הזכאות לקבלתם מתקיימים.
   • הסדרת היבטי מיסוי: בחינת המבנה המיסויי של הוצאות הפיתוח (מס רכישה ומע"מ) במטרה להבטיח שלא ייווצרו תמריצים שליליים המייקרים את הדיור לצרכן הסופי.
3. חיזוק הפיקוח והאחריותיות:
   • החזרת פיקוח חיצוני: החזרת מנגנון ביקורת והשגה חיצוני ובלתי תלוי על אומדני הוצאות הפיתוח, כגון באמצעות השמאי הממשלתי.
   • ביקורות סדירות: ביצוע ביקורות תקופתיות על אופן חישוב וגביית הוצאות הפיתוח, ועל עמידת הגופים המבצעים בתקני איכות ולוחות זמנים.
4. ייעול התיאום הבין-משרדי:
   • מסגרת תיאום אחידה: יצירת מסגרת תיאום אחידה ומחייבת בין רמ"י, משרד הבינוי והשיכון והרשויות המקומיות, שתמנע כפל חיובים ותגדיר באופן ברור את חלוקת האחריות.
   • צוות משימה מתכלל: הקמת צוות משימה בין-משרדי קבוע לטיפול הוליסטי בתהליכי פיתוח קרקע.
5. בחינת מודלים חלופיים לביצוע פיתוח:
   • העברת אחריות ליזם: בחינה מעמיקה של מודל העברת אחריות הפיתוח לזוכה במכרז, תוך ניתוח כלכלי מפורט של החיסכון הפוטנציאלי והבטחת מנגנוני פיקוח הדוקים על איכות המרחב הציבורי.
   • מודלי LVC ואג"ח מוניציפליות: בחינת יישום מודלים בינלאומיים לתפיסת עליית ערך קרקע (LVC) ושימוש באג"ח מוניציפליות למימון תשתיות, כאמצעים להפחתת הנטל על הרוכשים.

אופק עתידי וכיווני מחקר נוספים

התמודדות עם האתגרים בתחום הוצאות הפיתוח דורשת מחויבות מתמשכת לרפורמה. יש צורך במעקב ובהערכה שוטפת של השלכות הרפורמות שיושמו. כיווני מחקר עתידיים יכולים לכלול:

• ניתוח כלכלי מדויק יותר של השפעת כל רכיב בהוצאות הפיתוח על מחיר הדירה הסופי.
• מחקר השוואתי מעמיק יותר של מודלים של שיתוף פעולה ציבורי-פרטי במימון תשתיות בעולם.
• בחינת פתרונות טכנולוגיים מתקדמים לשיפור השקיפות וייעול תהליכי רמ"י.
• ניתוח השפעת איכות המרחב הציבורי על ערך הנכס והביקוש לדיור, בהקשר של מודלי פיתוח שונים.

Clau בחינה יסודית של הוצאות הפיתוח במכרזי רמ"י

מחקר זה חושף פערים משמעותיים במנגנון קביעת הוצאות הפיתוח ברשות מקרקעי ישראל, עם השלכות דרמטיות על מחירי הדיור והיעילות הכלכלית. הממצאים מצביעים על צורך דחוף ברפורמה מקיפה של המערכת הקיימת.

הבסיס המשפטי והסמכות לקביעת הוצאות פיתוח

המסגרת המשפטית לקביעת הוצאות פיתוח מבוססת על חוק רשות מקרקעי ישראל (2009), המעניק לרמ"י סמכות רחבה לגבות דמי פיתוח במסגרת הקצאת קרקעות. הסמכות נגזרת משלושה מקורות: חקיקה ראשית (חוק הרשות וחוק יסוד מקרקעי ישראל), רגולציה משנית (החלטות ממשלה ורזולוציות מועצת מקרקעין), והסכמים חוזיים עם זוכי המכרזים.מועצת מקרקעי ישראל, בראשות שר האוצר ו-22 חברים נוספים, מהווה הגוף הפיקוח העליון וקובעת את המדיניות כללית. עם זאת, המחקר מזהה פערי שקיפות משמעותיים: אין חובה חוקית לפרסום שיטות חישוב הוצאות הפיתוח, תהליכי הערעור מוגבלים בהיקפם, ורמת העקביות בין פרויקטים דומים נמוכה.פסיקה שיפותית עדכנית מעלה ביקורת חריפה על חוסר העקביות במדיניות רמ"י, כאשר בתי המשפט קובעים כי תפקידה כנאמנות ציבורית מחייב אותה בסטנדרטים מוגברים של הוגנות ושקיפות.

ההשפעה הכלכלית על מחירי הדיור

הוצאות הפיתוח מהוות 8-15% ממחיר הדירה הסופי, עם שונות אזורית דרמטית. ניתוח מכרזים אמיתיים מהשנים האחרונות מגלה:בירושלים, פרויקט של 89 יחידות דיור בגילה דרש הוצאות פיתוח של 82.6 מיליון שקל, כ-928,000 שקל ליחידה. בבאר שבע, פרויקט של 38 בתים דרש 15.6 מיליון שקל הוצאות פיתוח על גבי עלות קרקע של 7.6 מיליון - 67% מעלות הקרקע הבסיסית. לעומת זאת, בנס ציונה הוצאות הפיתוח היוו רק 2.6% מעלות הקרקע.35% מכלל המכרזים נכשלים עקב עלויות פיתוח גבוהות יחסית לתשואה הצפויה, ממה שיוצר מחסור חמור בהיצע הדיור. מחקר בנק ישראל מצביע על עלייה של כמעט פי ארבע בעלות הקרקע ליחידה בעשור האחרון, כאשר הוצאות הפיתוח עוקבות אחר מגמה דומה.במרכז הארץ, הוצאות הפיתוח נעות בין 200,000-400,000 שקל ליחידה (10-12% מהמחיר הסופי), בעוד שבירושלים הן מגיעות ל-400,000-600,000 שקל (12-15%), ובפריפריה - למרות שהסכומים הנמוכים יותר (150,000-300,000 שקל), הם מהווים נתח גבוה יותר מהמחיר הסופי (15-20%).

זהות המבצעים וההסכמים החוזיים

המחקר מגלה מבנה מורכב של ביצוע הפיתוח. רמ"י אינה מבצעת את הפיתוח בעצמה אלא פונה לקבלני משנה או לרשויות המקומיות. במקרים רבים נוצר "פיצול סמכויות" בעייתי: רמ"י גובה את הכספים, הרשות המקומית מבצעת את העבודות, והיזם נושא בסיכון הכלכלי מבלי שיש לו שליטה על קצב או איכות הביצוע.ההסכמים החוזיים קובעים כי הוצאות הפיתוח חייבות בתשלום תוך 90 יום מסגירת המכרז, לפני תחילת עבודות הפיתוח בפועל. מצב זה יוצר חוסר התאמה בזמנים ובסיכונים, כאשר המפתחים נדרשים לממן מראש השקעות שביצוענו תלוי בגורמים שאינם בשליטתם.

רמת השקיפות והפיקוח

דו"ח מבקר המדינה (2023) מטיח ביקורת חריפה ברמ"י על חוסר שקיפות ואיכות שירות ירודה. הממצאים העיקריים:רמ"י מדורגת במקום השביעי מתוך 8 גופים ממשלתיים באיכות השירות לציבור. רק 31% מההליכים זמינים באופן מקוון, ואין הסכמי רמת שירות (SLA) מפורסמים לרוב הפעילויות. האתר נפגר ב-6+ שנים בדרישות הנגישות, עם ציון 68 לעומת ממוצע של 80.המבקר מצא כי רמ"י העלתה את הכנסותיה ב-700% (מביליון שקל בודד ל-41 מיליארד שקל ב-2022), אך מספר העסקאות בפועל ירד ב-20%. בלעדית ובאופן עצמאי, רמ"י הורידה את יעדי העסקאות מ-45,000 ל-30,000 יחידות דיור ללא אישור ממשלתי.

השוואה בינלאומית ולקחים

המחקר הבינלאומי מגלה מודלים יעילים ושקופים יותר:הולנד מפעילה מדיניות קרקע אקטיבית, כאשר רשויות מקומיות רוכשות זמנית קרקע, מפתחות אותה, ומוכרות במחירים המכסים את עלויות התשתית. 95% מההסכמות הן וולונטריות, ורק במקרים חריגים נכפות חובות כספיות.בגרמניה, מודל הפיתוח הקואופרטיבי (CULD) משתמש בעליית ערך הקרקע מתכנון ציבורי למימון התשתית ודיור בר השגה. במינכן ולייפציג, 30% מהיחידות מוקדשות לדיור בר השגה בנוסף לתרומות כספיות לתשתית.בריטניה מפעילה מערכת דו-שלבית: היטל תשתיתי קהילתי (CIL) בתעריפים קבועים ופורסמים, בנוסף להסכמי סעיף 106 לדרישות ספציפיות לאתר. הם קווים מפורסמים לציבור עם הצמדה שנתית לאינפלציה.בקנדא, רפורמות 2024 מעניקות פטורים והנחות לדיור בר השגה, עם דרישת הרווחה של 25 שנה.

המלצות לרפורמה

שקיפות מוגברת

יש ליישם חובת פרסום מלא של שיטות חישוב הוצאות הפיתוח, לרבות פירוט העלויות לרכיבים. יש לפרסם לוחות תעריפים קבועים עם הצמדה שנתית, בדומה למודל הבריטי.

שינוי מועדי התשלום

יש ליישם מנגנון תשלום מדורג, המותנה בהשלמת אבני דרך בפיתוח בפועל. במקום תשלום מלא מראש, יש לאמץ מערכת של תשלומים חלקיים הקשורים לקידום הפרויקט.

העברת אחריות למפתחים

יש לבחון העברת האחריות לביצוע הפיתוח לזוכי המכרזים, תוך הכללת מפרטי פיתוח מפורטים במכרז עצמו. גישה זו תגביר את היעילות ותקטין את הסיכונים לכל הצדדים.

מנגנון פיקוח עצמאי

יש להקים גוף פיקוח עצמאי לבחינת הוצאות הפיתוח, לרבות מנגנון ערעור מורחב שמאפשר אתגר על שיטות החישוב ולא רק על גובה הסכומים.

יישום לכידת ערך קרקע

יש לאמץ מנגנונים של לכידת ערך קרקע מתכנון ציבורי, בדומה למודלים ההולנדיים והגרמניים, כדי לממן התשתית מעליית הערך החברתי.

סיכום והשלכות

מחקר זה מגלה מערכת לא יעילה שמייקרת באופן משמעותי את הדיור בישראל. 35% כשלון מכרזים, עלייה של פי ארבע בעלויות בעשור, וחוסר שקיפות בסיסי יוצרים משבר שדורש התמודדות מיידית.הפתרון לא יהיה בביטול הוצאות הפיתוח - התשתית נחוצה - אלא ברפורמה מקיפה של האופן בו הן נקבעות, נגבות ומבוצעות. המודלים הבינלאומיים מוכיחים שאפשר לשלב יעילות כלכלית עם שקיפות ומימון תשתית איכותי.היעדר רפורמה ימשיך להחמיר את משבר הדיור, ישאיר מאות אלפי יחידות דיור פוטנציאליות במגירה, ויוקיר עוד יותר את הדיור לדור הצעיר. הזמן לפעולה הוא עכשיו.

Gpt הוצאות הפיתוח במכרזי רשות מקרקעי ישראל: סקירה מעמיקה

רקע והגדרות כלליות

מכרזי רמ"י והוצאות פיתוח: רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) משווקת קרקעות באמצעות מכרזים פומביים. מעבר לתמורה שמשלם הזוכה עבור זכויות הקרקע, ברוב המכרזים נדרש הזוכה לשלם הוצאות פיתוח – סכום שנועד לממן את עבודות התשתית ופיתוח השטח (כבישים, מדרכות, תשתיות מים וביוב, פארקים, מוסדות ציבור ועוד)nadlancenter.co.ilnadlancenter.co.il. הוצאות הפיתוח מוגדרות מראש בתנאי המכרז כסכום קבוע (לעיתים בצירוף מע"מ) והן אינן חלק מההצעה התחרותית – כל המציעים משלמים אותן בנוסף למחיר הקרקעnadlancenter.co.il. למעשה, הצעת המחיר במכרז היא רק לחלק הקרקע, בעוד הוצאות הפיתוח משולמות בנפרד לפי תעריף שקבעה הרשות במכרז. מה כוללות הוצאות הפיתוח: יש להבחין בין הוצאות הפיתוח המשולמות לרמ"י או לגורם מפתח מטעמה, לבין אגרות והיטלי פיתוח עירוניים שגובה הרשות המקומית בעת הוצאת היתר בנייהnadlancenter.co.il. הוצאות הפיתוח במכרזים של רמ"י משמשות למימון הפיתוח הפיזי של המתחם: סלילת כבישים, הקמת מערכות ניקוז ותיעול, חיבורי תשתיות, ולעיתים גם הקמת מוסדות ציבור או שדרוג תשתיות עירוניות קיימות (ראו הרחבה על רכיב "ישן מול חדש" בהמשך). מנגד, רשויות מקומיות גובות בנפרד היטלים ואגרות לפי חוקי עזר (כגון היטל ביוב, תשלום לקרן מבני ציבור וכד'), אם כי במקרים רבים תשלום הוצאות הפיתוח דרך רמ"י מחליף או מקזז חלק מאותם היטלים כדי למנוע כפל תשלוםnadlancenter.co.ilnadlancenter.co.il. תנאי המכרזים של רמ"י מבהירים לרוב שהזכייה מותנית, בנוסף לתשלום לרמ"י, גם בתשלום האגרות וההיטלים לעירייה לפי הדין – אך עם מנגנונים למניעת כפל חיובnadlancenter.co.il. מי קובע את הוצאות הפיתוח: סכומי הוצאות הפיתוח אינם נקבעים אד-הוק לכל מכרז על ידי המציעים, אלא מוגדרים על ידי רמ"י (לעיתים בשיתוף משרד הבינוי והשיכון) בהתאם לחישובי עלויות ומדיניות רשמית. מועצת מקרקעי ישראל, הגוף המכוון את מדיניות רמ"י, קיבלה החלטות המסדירות את הנושא. כך, לדוגמה, בהחלטות המועצה נקבע מנגנון חישוב "עלויות פיתוח נוספות" לשדרוג שכונות ותיקות (רכיב "ישן מול חדש") – מנגנון הכולל טבלאות תעריפים לפי ערך הקרקע וצורכי התשתיתhe.wikisource.org. בנוסף, רמ"י מנהלת מעת לעת מכרזים לבחירת חברות ניהול ופיתוח המופקדות על תכנון עבודות התשתית ועל ניהולן, ואלו בונות את אומדני העלות שמשמשים בסיס לסכומים הנגבים במכרזיםlibrary.mevaker.gov.ilynet.co.il. הבסיס החוקי לגביית הוצאות הפיתוח נשען על החלטות מועצת מקרקעי ישראל (לדוגמה, החלטה 1470 המתוקנת בהחלטה 1585 בעניין "ישן מול חדש"he.wikisource.orghe.wikisource.org), ועל תנאי חוזי המכרז: משתתף המגיש הצעה מסכים לתנאי המכרז, כולל תשלום הוצאות הפיתוח שנקבעו בו. למעשה, חוזה החכירה עם הזוכה מותנה בתשלום מלוא הוצאות הפיתוח לרמ"י כפי שפורטו בחוברת המכרזnadlancenter.co.il. שקיפות ברכיב המע"מ: בתנאי המכרז, הוצאות הפיתוח מפורטות לרוב בשני חלקים: חלק אחד "בתוספת מע"מ" – תשלום שבו הזוכה יקבל חשבונית מס (וניתן יהיה לקזז את המע"מ), וחלק שני "כולל מע"מ" – תשלום שלא תינתן בגינו חשבונית (לרוב סכומים המועברים לרשות ציבורית שאינה מוציאה חשבוניות מע"מ)nadlan.walla.co.ilnadlan.walla.co.il. החלוקה הזו נועדה ליידע את היזם איזה חלק מהפיתוח מוכר לו לצורכי מע"מnadlan.walla.co.il. עם זאת, שינויים בניסוח המכרזים בשנת 2021 גרמו לבלבול: בטבלאות המכרז הוחלפו כותרות העמודות, אך בהסברים נותרו הפניות שגויות ונטען שחלק מהסכומים "כוללים מע"מ ויינתן בגינם חשבונית", דבר שיצר רושם מוטעה שניתן יהיה לקזז מע"מ על סכום גדול יותרnadlan.walla.co.ilnadlan.walla.co.il. טעות ניסוח זו הייתה עלולה לעלות לזוכים מיליוני שקלים – למשל במקרה שתשלום של ~62 מיליון ש"ח הובן בטעות ככולל זכאות לחשבונית, בעוד בפועל רק ~2.6 מיליון ש"ח היו מוכרים למע"מnadlan.walla.co.il. לאחר שסירבה רמ"י לתקן את דרישות התשלום בהתאם ללשון המכרז, פנה אחד היזמים לערכאות. בפסק דין תקדימי המליץ בית המשפט העליון לרמ"י לבטל את הזכייה ולהשיב את הערבות למציעה, בשל הכשלים בנוסחnadlan.walla.co.ilnadlan.walla.co.il. רמ"י נסוגה מעמדתה במקרה זה, והסכימה למעשה לביטול תוצאות המכרז הבעייתיnadlan.walla.co.il. פסיקה זו מדגישה את חובת הדיוק והשקיפות של הרשות בקביעת תנאי התשלום, שכן כל ניסוח עמום או מוטעה עלול לגרור עלויות עתק ליזם ולערער את אמון המשתתפיםnadlan.walla.co.il.

קביעת הוצאות הפיתוח: מנגנון, בסיס רגולטורי והגורמים המעורבים

אומדן עלויות וקביעת סכומים: רמ"י קובעת את הוצאות הפיתוח בכל מכרז בהתבסס על אומדני עלויות מפורטים. האומדן נערך לרוב על ידי מהנדסים וכלכלנים מטעם רמ"י או חברה מנהלת מטעמה, ומתחשב בתוכניות הפיתוח המאושרות: היקף הכבישים, אורך וצורת התשתיות, עלויות קרקע ועבודה, וטיב הפיתוח הנדרש. לעיתים הסכום נגזר ממכרזי ביצוע שכבר התקשרו בהם לפיתוח המתחם, ולעיתים הוא משוערך לפי מחירוני בסיס (למשל מחירון רמ"י לעבודות תשתית – ראו בהמשך)ynet.co.il. מועצת מקרקעי ישראל הסדירה בהחלטותיה כלים נוספים להשפעה על חישוב ההוצאות:

• "חלף היטל השבחה" ותוספות פיתוח עירוני: עבור קרקעות מדינה, החוק קובע שהרשות המקומית אינה גובה מן המדינה היטל השבחה רגיל בעת שינוי ייעוד או תב"ע, אלא מקבלת חלק קבוע מהכנסות רמ"י מהמכרז (כיום 12% מהתקבול, בניכוי מע"מ) כתחליף להיטל השבחהcalcalist.co.il. סכום זה נועד לסייע במימון תשתיות-על ומבני ציבור, אך הוא לרוב נמוך מהיטל השבחה שהיה נגבה בקרקע פרטית, במיוחד באזורים מבוקשים. כדי לגשר על הפער, בשנים האחרונות התפתח מנגנון "ישן מול חדש": רמ"י ומשרד הבינוי גובים בכל יחידת דיור חדשה תוספת לפיתוח המיועדת לשדרוג תשתיות קיימות בשכונות ותיקות באותה רשות מקומיתnadlancenter.co.ilhe.wikisource.org. רכיב זה – שנוסף על עלות הפיתוח ה"רגילה" – מחושב לפי ערך הקרקע ליחידת דיור ומאפשר להזרים לרשות המקומית תקציב לשיפור כבישים ותשתיות ישנות ואף לשיפוץ מבני ציבור וחזיתות, כדי ליישר קו בין שכונות חדשות לוותיקותhe.wikisource.orghe.wikisource.org. הטבלה בהחלטת המועצה מגדירה, למשל, שבקרקע שערכה עד 120,000 ש"ח ליח"ד – ייגבו 7,200 ש"ח כבסיס "ישן מול חדש" ועוד 3,800 ש"ח כתמריץ שיווק לרשות המקומית, ובקרקעות יקרות יותר סכומי התוספת פוחתיםhe.wikisource.org. כמו כן, ברשויות שחתמו על הסכם גג עם הממשלה (להאצת פיתוח בהיקפים גדולים) נגבית תוספת תמריץ נוספת (1,000 ש"ח ליח"ד בטווחים מסוימים)he.wikisource.org. מדיניות זו מבטיחה שגם הרשויות עצמן יקבלו משאבים לפיתוח עירוני רחב, מעבר לפיתוח הישיר במתחם המכרז.
• תנאים והתחייבויות של הרשויות המקומיות: החלטות המועצה קובעות שהתוספת של תמריץ השיווק לרשות תיגבה רק בכפוף להתחייבות של הרשות המקומית לתמוך בשיווק כל יחידות הדיור במתחם ולסייע בקידום הפרויקטhe.wikisource.org. רשות מקומית שאינה חותמת על כתב התחייבות כזה לא תהיה זכאית לתוספת התמריץ, ובמקרים כאלה על רמ"י, לכאורה, לגבות מן היזמים רק את תעריף הבסיס (ואת רכיב חלף ההשבחה) אך לא את רכיב התמריץhe.wikisource.orghe.wikisource.org. בנוסף, רק רשות שחתמה על הסכם גג תקבל גם את רכיב התמריץ הנוסף להסכם גגhe.wikisource.org. מנגנון זה נועד למקד את גביית כספי הפיתוח הנוספים למצבים בהם הרשויות אכן משתפות פעולה ומתחייבות לפיתוח מואץ. ואכן, בעקבות עתירה ייצוגית (ראו בהמשך) בה נטען שרמ"י גבתה תוספת "ישן מול חדש" גם ללא עמידת הרשויות בתנאים, תיקנה מועצת מקרקעין את החלטותיה בסוף 2020 וב-2023 להבהיר תנאים אלוnadlancenter.co.ilhe.wikisource.org. כיום ההוראות דורשות בבירור: אין לגבות את רכיב התמריץ ללא כתב התחייבות מהרשות המקומית, והכספים יועברו לעירייה רק אם עמדה בתנאי (למשל חתמה על הסכם גג כאשר נדרש)nadlancenter.co.ilnadlancenter.co.il.
• עדכון סכומים ופרקי זמן: הוצאות הפיתוח צמודות מדד תשומות הבנייה (מדד המחירים של ענף הבנייה). בהחלטות צוין למשל שסכומי "ישן מול חדש" בטבלה צמודים למדד אוקטובר 2010he.wikisource.org, ומתעדכנים מעת לעת. עוד נקבע שכל שומה המשמשת בסיס לחישוב עלויות פיתוח נוספות תהיה בתוקף לשלוש שנים, ולאחר מכן תיערך שומה חדשה לעדכון הסכומים ליח"ד שטרם שווקוhe.wikisource.orghe.wikisource.org. כלומר, אם רמ"י שיווקה חלק מהמגרשים בשנת 2018 לפי שומה מסוימת, ועד 2021 לא שיווקה את כל היחידות – בשנת 2021 ייערך עדכון לסכומי הפיתוח ליתרה.

דוגמאות נבחרות: במספר מכרזים, רכיב הוצאות הפיתוח היווה חלק משמעותי מהעלות הכוללת: למשל, במכרז לבנייה צמודת-קרקע ב"שכונת בן גוריון" בשדרות, הוערכו הוצאות הפיתוח בכ-300,000 ש"ח לכל מגרש – לעיתים סכום הדומה לגובה התמורה עבור הקרקע עצמה באזור זה. גם במכרזי "מחיר למשתכן" ו"דיור במחיר מטרה" (תוכניות דיור מוזל), רמ"י גבתה הוצאות פיתוח גבוהות כדי לכסות עלויות, בעוד מחיר הקרקע למ"ר בנייה צומצם כדי להשיג הנחה במחיר הדירהdigitaler.cld.bz. רמ"י מציינת בתגובתה הרשמית לעתירות כי סכומי הפיתוח "מקוזזים מערך הקרקע" – כלומר, כאשר נקבע מחיר מינימום או שווי שומה לקרקע, ההנחה היא שחלק מערכה כבר נגזר לכיסוי הפיתוחdigitaler.cld.bz. בפועל, משמעות הדבר שיזמים משלמים פחות על הקרקע עצמה כאשר רוב עבודות הפיתוח ממומנות דרכם; אך מנגד, אם הוצאות הפיתוח מתבררות כמופרזות או מיותרות, היזמים חשים שהם "ספגו" עלות עודפת שאינה משתקפת בערך ממשי. זו בדיוק הטענה שעולה בתביעות שתידונה להלן.

ביצוע הפיתוח בפועל: מי מפתח וכיצד?

הגורמים המבצעים: באופן היסטורי, נהגה רשות מקרקעי ישראל למסור את ביצוע הפיתוח לחברות פיתוח וניהול או לזרועות ביצוע ייעודיות. בעבר הופעל מודל "חברות משכנות" או "חברות מנהלות" – חברות (חיצוניות או בשליטת הממשלה/הרשות המקומית) שקיבלו מרמ"י זיכיון לתכנן ולהקים את התשתיות במתחםlibrary.mevaker.gov.illibrary.mevaker.gov.il. למשל, בשנות ה-90 שכר מינהל מקרקעי ישראל חברות חיצוניות לפיתוח שכונות כמו תל ברוך בת"א ושכונת הארגזיםlibrary.mevaker.gov.il. כיום, נהוגות שתי שיטות עיקריות:

1. פיתוח באמצעות חברת הנדסה/פיתוח מטעם רמ"י או משרד הבינוי: רמ"י מוציאה בעצמה מכרז קבלני לעבודות התשתית במתחם או מתקשרת עם חברה לפיתוח עירוני (לרוב החברה הכלכלית של אותה עיר) שתבצע את הפיתוח. היזם הזוכה במכרז רמ"י משלם את סכום הוצאות הפיתוח לרמ"י, וזו מעבירה את הכספים לגורם המבצע (בניכוי חלק מהסכום שיועבר לעירייה עבור "ישן מול חדש" אם ישנו). דוגמה: בקריית משה ברחובות, שכרה עיריית רחובות את ה.ל.ר – החברה לפיתוח רחובות לביצוע התשתיות, והזוכים במגרשים שילמו לרמ"י את ההוצאות, שרמ"י התחייבה להעביר לידי ה.ל.רnadlancenter.co.il. במכרזים רבים, תנאי המכרז כוללים מכתב מהרשות המקומית או נספח המפרט מי החברה המפתחת ומה scope העבודות, ולעיתים אף את ההתחייבות שהרשות לא תגבה תשלום כפול מהזוכים עבור אותן עבודותnadlancenter.co.il. במקרה של רחובות, מכתב ראש העירייה והגזברית (1998) הצהיר שהעירייה "לא תגבה כפל הוצאות פיתוח בגין אלו שישולמו לה.ל.ר על ידי הזוכה במכרז"nadlancenter.co.il – התחייבות שנועדה לתת ביטחון ליזם שישלם פעם אחת בלבד.
2. פיתוח באמצעות משרד הבינוי והשיכון (בפרויקטים מיוחדים): במקרים מסוימים, במיוחד בערי פריפריה או שכונות בתוכניות ממשלתיות מיוחדות, משרד הבינוי והשיכון משמש כגורם המפתח. המשרד מתקצב ומנהל את עבודות התשתית (לעיתים כדי להבטיח איכות ועמידה בלוח זמנים), ואילו רמ"י גובה את הוצאות הפיתוח ומעבירה למשרד. מתווה זה נפוץ היה בתוכניות "מחיר למשתכן" וכדומה. מבחינת היזם, אין הבדל: הוא משלם לרמ"י את הסכום שנקבע, אך בפועל הפרויקט מפותח על ידי קבלנים תחת ניהול ממשלתי.

ביצוע עצמי ע"י היזם – קיימות חלופות? שאלה שעולה לעיתים היא האם במקום שהמדינה/הרשות תבצע, יכול היזם עצמו לבצע את עבודות הפיתוח. במתכונת הנוכחית של מכרזי רמ"י, ברוב המוחלט של המקרים היזם אינו מבצע את הפיתוח עבור הרשות, אלא רק בתוך גבולות המגרש שלו (פיתוח המבנה ושטחו הפרטי). עם זאת, היו הצעות ודוגמאות פיילוט שבהן חלק מעבודות הפיתוח נמסרות ליזם: למשל, במכרזי "בנה ביתך" או מכרזים ביישובים קטנים, נשקל לעיתים לאפשר לזוכה לבצע כביש גישה או חיבור תשתית בעצמו לפי מפרט מוקדם, ובתמורה לשלם הוצאות פיתוח מופחתות. מודל זה עשוי לחסוך את עלויות הקבלן הציבורי ואת הרווח הקבלני, וכן לאפשר ליזם לקזז מע"מ על כל תשומות הפיתוח (שהרי אם הוא מזמין את העבודה – יקבל חשבוניות על כל מרכיביה). יתרונות הפיתוח העצמי כוללים גם שליטה טובה יותר של היזם בתיאום בין בניית הבתים לבניית התשתית, ואפשרות לשלב שלבים באופן יעיל. אולם, חסרונותיו הם הקושי בפיקוח: יש לוודא שהיזם אכן מבצע את כל המרכיבים הציבוריים לפי התקן, ולא מתעדף רק מה שמשרת את פרויקט הבנייה שלו. גם שאלת האחריות והביטוח לעבודות ציבוריות אצל יזם פרטי מורכבת. נכון להיום, האפשרות לפיתוח עצמי במסגרת מכרזי רמ"י הינה מצומצמת ונבחנת רק במקרים נקודתיים, אך הרעיון עולה כחלק מהחלופות להפחתת עלויות (ראה פרק "חלופות להוזלת העלויות"). פיקוח על איכות ובחירת קבלני הפיתוח: רמ"י נושאת באחריות לוודא שהפיתוח אכן מתבצע במלואו ועל הצד הטוב ביותר, משום שהקרקע נמסרת ליזם "זמינה לבנייה" ודרישות הפיתוח נועדו להבטיח זאתlibrary.mevaker.gov.il. עם זאת, ביקורת הושמעה לגבי שיטת המכרזים לבחירת קבלני הפיתוח: רמ"י נוהגת לבצע מכרזי פיתוח בשיטת המחיר הנמוך ביותר על בסיס מחירוני עבודה נמוכים מלכתחילהynet.co.ilynet.co.il. לפי עדויות קבלנים, מחירוני רמ"י לעבודות תשתית נמוכים בכ-20%-50% ממחירי השוק (ולרוב נמוכים ממחירוני משרד הבינוי)ynet.co.ilynet.co.il. הקבלנים מגישים באומדן זה הצעת הנחה נוספת, מה שמביא לזכייה של לעיתים "קבלני תשתית מתאבדים" – כינוי לקבלנים שהציעו מחיר הפסדי תוך תקווה להסתדר בדוחקynet.co.il. התוצאה, למרבה הצער, היא מקרים רבים של פשיטות רגל של קבלני פיתוח באמצע העבודה, עצירת פרויקטים למספר חודשים עד להחלפת הקבלן, או לחלופין ביצוע תשתיות באיכות ירודה ועיגול פינות כדי לחסוך בעלויותynet.co.ilynet.co.il. כך דיווחו יזמים שבשכונות חדשות בראשון לציון ובשדרות, הקבלנים שנבחרו על ידי רמ"י קרסו והוחלפו במהלך העבודות, ופרויקטים התעכבוynet.co.ilynet.co.il. עוד תופעה שצוינה: כדי לחסוך, חלק מהקבלנים מטמינים פסולת בנייה בשטח במקום לפנותה לאתר מורשה (חיסכון בתשלום הטמנה)ynet.co.il. הפיקוח של רמ"י (או החברה המנהלת מטעמה) צריך ללכוד הפרות כאלה, אך כשמספר המכרזים גדל – האתגר גדל עמו. ראוי לציין שמשרד הבינוי והשיכון, שזיהה בעיה דומה אצלו, עבר במקרים מסוימים לשקלל איכות וביצועים קודמים ולא רק מחיר במכרזי קבלני פיתוח, כדי לצמצם תרחישי כשל. לסיכום, למרות שרמ"י גובה את מלוא עלות הפיתוח – לעיתים אף עם מקדם ביטחון – המחירים הנמוכים במכרזי הביצוע עלולים לגרום לכך שבפועל נדרשות תוספות תקציב, עיכובים ואי-נוחות לדיירים, כלומר עלות אמיתית גבוהה יותר לחברה.

פיקוח, שקיפות ואתגר משפטי: האם הוצאות הפיתוח בבקרה?

שקיפות מרכיבי העלות: אחת הסוגיות המרכזיות היא עד כמה גלוי למשתתפי המכרז למה בדיוק ישמש כספי הפיתוח. באופן רשמי, חוברת המכרז כוללת פירוט סכום ולעיתים פירוט רכיבים (למשל: X ש"ח עבודות עפר, Y ש"ח תאגיד מים, Z ש"ח גינון וכדומה). ואולם, לא תמיד מופיעה פילוח מלא של הוצאות הפיתוח. דו"ח מבקר המדינה ציין מקרה עבר (שכונת תל ברוך צפון בת"א) שבו רמ"י גבתה מהיזמים תשלום שכלל השתתפות בעלות בניית מוסדות ציבור עבור העירייה, אך לא פירטה בתנאי המכרז שחלק מהוצאות הפיתוח מיועד לכךlibrary.mevaker.gov.il. היזמים ידעו רק את הסכום הכולל, ולא יכלו לדעת שרבע ממנו, למשל, הולך לבניית בית-ספר שכונתי (שאין להם שליטה על איכותו או עלותו). מבקר המדינה ביקר חוסר שקיפות זה כבר ב-1997, שכן לדעתו מידע כזה עשוי להיות רלוונטי למציעיםlibrary.mevaker.gov.il. כיום, רמ"י משתדלת לכלול יותר מידע: במכתב הרשות המקומית המצורף למכרזים מפורט לרוב אם הוצאות הפיתוח כוללות הקמת מבני ציבור מסוימים (לדוגמה: "הסכום כולל 9,150 ש"ח ליח"ד עבור מבני ציבור לעירייה" – כפי שהיה בת"א)library.mevaker.gov.il. רמת הפירוט עדיין יכולה להשתפר, ובמיוחד בפרויקטים בהם עלויות הפיתוח חריגות, יש חשיבות שהיזמים יבינו את הסיבה (טופוגרפיה מורכבת? כביש ראשי יקר? דרישת תקן סביבתי מיוחדת?). אפשרות לאתגר את הסכומים: באופן מובנה, כל משתתף חותם שהוא מקבל את תנאי המכרז, כולל הוצאות הפיתוח. לכן, לכאורה, לאחר הזכייה אין "מרחב מיקוח" לגבי הסכום – הוא אינו נתון למשא ומתן או להתניה בביצוע בפועל. אולם בפועל, צצו מספר מקרים בהם יזמים אתגרו משפטית את רכיב הוצאות הפיתוח, בעיקר בטענה ששילמו יותר מהנדרש לאור שינויי נסיבות או טעות:

• שינוי תכנית מתאר לאחר המכרז: בפסק דין משנת 2019, זוכה במכרז טען כי שילם הוצאות פיתוח לפי תכנון ראשוני, אך בהמשך אושרה תב"ע חדשה שהגדילה את זכויות הבנייה ואת שטח המגרש. רמ"י דרשה מהזוכה לשאת גם בהוצאות הפיתוח הנוספות הנגזרות מהתוכנית המאוחרת. בית המשפט המחוזי קבע שזו גביית יתר, והורה לרמ"י להשיב לזוכה כ-12 מיליון ש"ח תשלומי פיתוח ששולמו ביתרgindi-caspi.co.ilgindi-caspi.co.il. למעשה, נפסק שהיזם זכאי להחזר "הוצאות פיתוח" עבור חלק הפיתוח שכבר שולם אבל לא נדרש במסגרת הזכויות החדשות. מקרה זה מחדד שרמ"י מחויבת להתאים את דרישותיה למציאות התכנונית: אם היקף הפיתוח בפועל קטן או משתנה לטובת היזם, אין לחייבו על מרכיב שכבר אינו רלוונטי.
• הצמדה למדד – מנגנון חד-כיווני: תנאי התשלום של רמ"י כוללים הצמדה של התשלומים (גם של מחיר הקרקע וגם של הוצאות הפיתוח) למדד תשומות הבנייה או למדד המחירים לצרכן, בהתאם לתנאים, מיום חתימת החוזה ועד יום התשלום בפועל. בעבר, המנגנון פעל באופן חד-צדדי: אם המדד עולה – עלות הפיתוח עולה בהתאמה, אך אם המדד יורד – התשלום לא קטן. כלומר, היזם לא נהנה מירידת מדד אלא רק סופג עליית מדד. נוהג זה הוביל להגשת שתי תובענות ייצוגיות ב-2017 וב-2018. היזמים טענו שהרשות התעלמה מירידות מדד באופן לא הוגןcalcalist.co.il. בסוף פברואר 2024 אושר הסדר פשרה: רמ"י תפצה אלפי זכאים בסכום כולל של ~15 מיליון ש"חcalcalist.co.il. לפי ההסדר, מי ששילם לרמ"י הוצאות פיתוח או תשלומי קרקע ולא קיבל הפחתה כאשר המדד ירד (מאז יוני 2010) זכאי לפיצויcalcalist.co.il. רמ"י למעשה תיקנה את המנגנון, כך שכיום אם תהא ירידת מדד בין מועד הזכייה למועד התשלום – הסכום יופחת למדד הנמוך (ולא רק יעלה בעליית מדד). מקרה זה הדגים שניתן לאתגר תנאי פיננסי גורף בטענה לחוסר סבירות, והדבר הסתיים בתיקון רוחבי.
• גביית תוספת פיתוח שלא כדין ("ישן מול חדש"): בשנת 2022 הוגשה בקשה לתביעה ייצוגית נגד רמ"י ומשרד הבינוי, בטענה שגבו מרכיב "ישן מול חדש" גם במכרזים שבהם הרשות המקומית לא עמדה בתנאי הזכאות (למשל לא חתמה על הסכם גג)nadlancenter.co.ilnadlancenter.co.il. המקרה הבולט היה בשפרעם: יזם שזכה במגרשים גילה שדורשים ממנו כ-18,224 ש"ח (4,556 ש"ח ליח"ד) כתוספת "ישן מול חדש", בעוד שלפי הכללים היה אמור לשלם רק 7,200 ש"ח בסיס ליח"ד (כלומר ~28,800 ש"ח לארבע יח"ד)nadlancenter.co.il. התוספת נגבתה לכאורה שלא בהתאם לזכאות העירייה. במהלך הדיונים בתובענה הייצוגית, הודו נציגי המדינה כי בכוונתם לשנות מדיניות זו ולהפסיק גבייה במצבים לא זכאיםnadlancenter.co.il. הם ביקשו לדחות את התובענה בשל "הודעת חדילה" – כלומר התחייבות שהפסיקו לגבות ביתר – אך בית המשפט דחה את הבקשה, משום שהגבייה הפסולה נמשכה זמן רב ולא הופסקה מייד עם הגשת התביעהnadlancenter.co.il. ההליך עודנו מתנהל, אך המסר ברור: רמ"י ומשרד הבינוי נדרשו לתקן את נהליהם ולגבות תוספות פיתוח רק כאשר התנאים מתקיימים. ואכן, כפי שצויין, במרץ ויוני 2023 תוקנה החלטת המועצה כדי להבהיר את התנאים (חתימת כתב התחייבות, הסכם גג וכו')he.wikisource.orghe.wikisource.org. מקרה זה הוכיח שיזמים ככלל אינם אדישים לעלות נוספת של אלפי שקלים ליח"ד – על פני מאות יח"ד מדובר במיליונים – והם מוכנים לפנות לערכאות כדי לקבל החזר אם הכסף לא נוצל למטרה שלשמה נגבה.
• כפל חיוב מול הרשות המקומית: במקרים מסוימים, למרות ההבנות המוקדמות, ניסו רשויות מקומיות לגבות מיזמים תשלום נוסף על התשתיות אחרי שכבר שילמו לרמ"י. דוגמה בולטת: שני יזמים שזכו במגרשים בקריית משה ברחובות גילו שכשהגישו בקשה להיתר בנייה, העירייה דרשה מהם לשלם היטלי פיתוח מלאים לעירייה, בנוסף להוצאות הפיתוח ששילמו כבר במסגרת המכרזnadlancenter.co.il. דרישה זו הסתכמה בכ-300,000 ש"ח נוספים לכל אחד – למעשה כפל תשלום לדעתםnadlancenter.co.il. הם עתרו לבית המשפט לעניינים מנהליים. העירייה וחברתה (ה.ל.ר) טענו להגנתן שהעבודות שהן מימנו בשכונה (שדרוג תשתיות ניקוז, כבישים ראשיים וכו') לא היו חלק מהפיתוח שמימנה רמ"י, ולכן מותר להן לגבות בגינן היטליםnadlancenter.co.ilnadlancenter.co.il. אולם בית המשפט קיבל את עתירת היזמים וקבע שהדרישה הנוספת בטלהnadlancenter.co.ilnadlancenter.co.il. הסיבה: מכתב העירייה מ-1998 אכן הבטיח שלא ייגבה כפל פיתוח, וההבחנה שהעבודות היו "שונות" לא הצדיקה חיוב חדש. פסק דין זה מגן על הזכאים מפני ניסיון לגבות מהם שוב בעבור רכיבים שכבר שילמו דרך רמ"י, ומחדד את החשיבות של תיאום מלא בין רמ"י לרשות המקומית. על הרשות המקומית לוודא שתוכנית הפיתוח שעליה שילמו היזמים דרך רמ"י מוגדרת היטב, ואם צריך לגבות עבור מרכיבים נוספים – הדבר חייב להיות גלוי מראש. במקרה דנן, מאחר והרשות התחייבה בעבר לא לגבות כפל, נפסק לטובת העותריםnadlancenter.co.il.
• חיוב עבור מבני ציבור – תביעה קבוצתית של חברות נדל"ן: בהתפתחות עדכנית (דצמבר 2023), קואליציה של 13 חברות בנייה גדולות הגישה עתירה נגד רמ"י ומשרד הבינוי בדרישה להשבת כ-95.7 מיליון ש"ח ששילמו, לטענתן, שלא כדין עבור הקמת מבני ציבור במכרזי קרקעglobes.co.il. חברות כמו אזורים, דונה, יוסי אברהמי ואחרות טענו כי רמ"י הכלילה בהוצאות הפיתוח סכומים להקמת גני ילדים, בתי ספר ומבני ציבור – הוצאות שהן מעבר לפיתוח המיידי, ושלטענתן אין מקום שימומנו ישירות על ידי היזמיםglobes.co.il. רמ"י בתגובה טוענת שמדובר ב**"טענות סרק"** וכי כספי הפיתוח הללו קוזזו מערך הקרקע במכרז ולכן היזמים לא נפגעו, ושמדובר בהתחשבנות פנימית בין רמ"י לרשות המקומיתglobes.co.ilglobes.co.il. במילים אחרות, רמ"י גורסת שהיא למעשה הורידה את מחיר הקרקע בגלל שהיזמים נדרשו לבנות למשל בית ספר, ולכן אין להם נזק – הם היו משלמים אותו כסף בין כך ובין כך, רק שבמקום לשלם לעירייה דרך היטל השבחה (לו הייתה הקרקע פרטית) הם שילמו לרמ"י וחסכו בהיטל. החברות, מאידך, טוענות שלא ייתכן שהן נושאות במימון מתקנים ציבוריים שאינם חלק אינטגרלי מהמגרש שלהן. פרשה זו עדיין בבירור, אך היא מדגישה את המתח סביב גבולות האחריות: האם תפקיד היזם לממן תשתיות ציבוריות כלל-שכונתיות, או שמא על המדינה/הרשות לשאת בכך מתוקציבה (דרך היטל, דרך תקציבי פיתוח וכו').

סיכום ביניים – פיקוח ובקרה: מכל האמור, עולה שרכיב הוצאות הפיתוח נמצא כיום תחת בחינה מוגברת. התביעות והדוחות מעידים שהשיטה לא חפה מבעיות: עודף או כפל גבייה, חוסר התאמה לשינויים, מנגנוני הצמדה לא הוגנים, וקבלנות-משנה זולה שגובלת בסיכון. עם זאת, רמ"י ביצעה בשנים האחרונות צעדים לתיקון: שינוי מנגנון ההצמדה בעקבות הייצוגיות, עדכון החלטות "ישן מול חדש", ופיילוטים בשיפור בחירת קבלני פיתוח. גם ההד הציבורי והמשפטי מאלץ את המערכת להיות שקופה וזהירה יותר בקביעת הסכומים.

השפעת הוצאות הפיתוח על מחיר הקרקע ליחידת דיור

עלות קרקע כוללת = מחיר קרקע + פיתוח: ליזם, העלות הריאלית של הקרקע שרכש היא סכום שתי הרכיבים. לדוגמה, אם זכה במגרש ב-2 מיליון ש"ח ומיד שילם עוד 1.5 מיליון ש"ח הוצאות פיתוח – בפועל המגרש "עלה לו" 3.5 מיליון ש"ח לפני מע"מ. עלות זו מתחלקת כמובן על מספר יחידות הדיור שניתן לבנות. לא פעם, הוצאות הפיתוח משנות את תמונת הכדאיות: ייתכנו מצבים שבהם מחיר הקרקע הגולמי היה נמוך, אך הוצאות הפיתוח כה גבוהות עד שהופכות את עלות הקרקע ליחידת דיור ליקרה. למשל, במכרז באזור פריפריה ייתכן שיזם זכה בקרקע ב-50,000 ש"ח ליח"ד בלבד, אך אם הוצאות הפיתוח הגיעו ל-150,000 ש"ח ליח"ד – הרי שהמחיר הכולל לקרקע מפותחת הוא 200,000 ש"ח ליח"ד, מה שעלול להיות גבוה ביחס לשווי הדירה הצפוי. תופעה זו אכן נצפתה: בשיווקי קרקע בבאר שבע ובקריות היו מקרים שמחיר הקרקע כשלעצמו היה נמוך (ולעיתים אף "אפסי" בתוכניות דיור מוזלות), אבל חובת תשלום הפיתוח הגבוהה הרתיעה יזמים והביאה למיעוט הצעותdinrega.com. דחיית מכרזים בשל עלויות פיתוח: בשנת 2022–2023 רמ"י נאלצה לדחות או לפרסם מחדש עשרות מכרזים שבהם לא הוגשו הצעות, וחלק מהסיבה קשורה לעלויות הפיתוח. ניתוח של מרכז הנדל"ן הראה עשרות מכרזי רמ"י (כ-8,500 יח"ד) שנשארו פתוחים זמן רב ללא הצעות, לעיתים משום שהתאריך נדחה שוב ושוב בשל חוסר ביקושnadlancenter.co.il. גורמים בענף ציינו שבמכרזים באזורים פחות אטרקטיביים, יזמים "מציבים סימן שאלה" האם עלויות הפיתוח הריאליות לא יחרגו מהמתוכנן, ומגלמים זאת בהססנות להציע מחיר קרקע. מנגד, רמ"י מציגה תמונה חיובית במכרזים שכן מצליחים: למשל, במכרז גדול בבאר שבע שיווקו קרקע ל-504 דירות תמורת 373 מיליון ש"ח, המשקף עלות קרקע ופיתוח משולבת של מאות אלפי שקלים ליח"ד – ועדיין היו מציעים וזוכיםthemarker.com. הדבר נובע מכך שבאזורים מבוקשים, היזמים מגוללים את עלות הפיתוח אל מחיר הדירות, ובלבד שיוכלו לקבל קרקע ולבנות. כלומר, ברוב המקרים הוצאות הפיתוח מגולמות במחיר הדירה הסופי לצרכן. השפעה על מחירי דירות: כאשר הוצאות הפיתוח גבוהות מאוד, הן מעלות את מחיר הקרקע המתוקן, מה שעלול לתרום לעליית מחירי הדירות החדשות. מבקר המדינה ציין כי אם בעבר המדינה נשאה בעלויות פיתוח תשתיות, הרי שכיום הן מגולגלות לרוכשי הדירות באופן כמעט מלא – בין באמצעות היזם שמשלם לרמ"י, ובין אם היה משלם היטלים לעירייהnadlancenter.co.ilnadlancenter.co.il. הפער הוא שלעיתים אין ודאות שכל הכסף "הלך" לפיתוח – אך הדירות התייקרו בכל מקרה. מצד שני, רמ"י טוענת (במענה לביקורת) שהוצאות הפיתוח אינן מייקרות את הדירות מעבר לנחוץ כי לולא הן, היו נגבים היטלים או היטל השבחה דומה. לטענת רמ"י, בעצם חיוב היזם מראש בעלות התשתיות, מחיר הקרקע שהוא מציע קטן בהתאמה (שהרי במכרז הוא מתחשב בסכום זה)globes.co.ildigitaler.cld.bz. כלומר, במבט כולל – הרווח היזמי נותר כפי שהיה; פשוט במקום לשלם יותר לרמ"י עבור הקרקע, הוא שילם חלק לרמ"י וחלק לקבלן הפיתוח. ואכן, מחירי המינימום של רמ"י במכרזי דיור לוקחים בחשבון את סך עלויות הפיתוח הצפויות. פילוח רכיב הפיתוח בפרויקטים: מהנתונים הגלויים עולה שבפרויקטים רגילים (לא מוזלים), רכיב הוצאות הפיתוח מהווה בממוצע 15%-30% מסך עלות הקרקע המתוכננת ליח"ד. אולם ישנן קיצוניות: בשכונות עם פיתוח שטח מאסיבי (כגון חציבת הרים, הקמת מחלפים, חיבורי חשמל מרוחקים) – הפיתוח יכול לעלות כמו הקרקע ואף יותר. למשל, ביישובי הפריפריה, בהם רמ"י לעיתים נותנת הנחות מחיר קרקע גדולות, קרו מקרים שהוצאות הפיתוח פי כמה ממחיר הקרקע. בעסקאות "מחיר מטרה" בדימונה ובערד, למשל, שילמו היזמים לרמ"י סכום סמלי על הקרקע, אך מיליוני שקלים על פיתוח השכונה. לעומת זאת, בשכונות בתוך ערים גדולות (שבהן חלק מהתשתיות קיימות) ייתכן מצב הפוך: מחיר הקרקע גבוה מאוד והוצאות הפיתוח יחסית נמוכות (כי מחובר לרשת עירונית קיימת בלי צורך במתקנים חדשים). כך או כך, לרכיב הפיתוח יש השפעה מוחשית על כדאיות המכרז: יזם עשוי לוותר על מכרז אם הוא חש שהוצאות הפיתוח "מנופחות" או לא בטוחות, גם אם הקרקע עצמה אטרקטיבית. השפעה על שוויון ותחרות: כל היזמים במכרז משלמים את אותו סכום פיתוח, ולכן מבחינת ההתמודדות במכרז – תנאי זה שווה לכולם ואינו פוגע בתחרות ההצעות. עם זאת, ניכר יתרון ליזמים גדולים בעלי איתנות פיננסית, היכולים לממן מראש עשרות מיליוני שקלים של פיתוח ולהמתין להחזר דרך מכירת הדירות. יזמים קטנים יותר עלולים להירתע מהוצאה תזרימית כה גדולה עוד לפני שהחלו למכור דירות. הדבר מעלה שאלת מדיניות: האם ראוי לשקול פריסת תשלומי הפיתוח לאורך חיי הפרויקט (למשל, תשלום מדורג עם התקדמות הבנייה) כדי להקל על כניסה של מציעים קטנים, או אפילו הפחתת דרישת הערבויות במכרז כנגד חלק הפיתוח כדי להקטין חסם כניסה. כיום, אגב, הערבות הבנקאית למכרז שנדרש יזם להגיש מחושבת כאחוז מהצעתו על הקרקע בלבד (לרוב 10%)nadlancenter.co.il, ולא כוללת כיסוי להוצאות הפיתוח – נקודה שייתכן ויש לבחון אותה לאור הסכומים הגדולים של הפיתוח.

הבדלים בין מכרזים ואזורים שונים

תנאי השטח ותשתיות חיצוניות: הוצאות הפיתוח במכרזים שונים עשויות להשתנות מאוד בהתאם למאפייני המתחם. למשל:

• מכרז בשטח מישורי בתוך עיר קיימת (אינפיל) עשוי לדרוש בעיקר חיבור לתשתית סמוכה והשלמת כבישים קצרים – עלות נמוכה יחסית ליח"ד.
• לעומת זאת, מכרז להקמת שכונה חדשה בשוליים של עיר יכלול סלילת כבישים ארוכים, מחלף או חיבור לכביש ראשי, הנחת קו ביוב עד למכון טיהור מרוחק, הקמת תחנת שאיבה, ואולי אף מבני ציבור חדשים – עלויות גבוהות ליח"ד.
• בנוסף, גורמים טופוגרפיים: פיתוח ברמת הגולן ההררית או בכרמיאל יחייב עבודות עפר מסיביות ותמיכות, בעוד שבאזור השרון החולי – עבודות עפר קלות יותר.

מדיניות הרשויות המקומיות: כפי שתואר, רשויות עם הסכם-גג יקבלו מרכיב נוסף מתשלום היזם. לכן, ברשויות אלו הוצאות הפיתוח הרשומות יהיו גבוהות בכ-1,000 ש"ח ליח"ד (או יותר בהתאם לטבלה) לעומת רשות שלא בהסכם גג, כדי לשקלל את "תמריץ הגג". אך בפועל, על היזם אין הבדל אם הוא פועל בעיר שחתמה או לא – שכן אם אין הסכם גג, פשוט לא ייגבה אותו רכיב. הבדל אחר הוא במדיניות התשתיות העירונית: יש רשויות שמתעקשות על מפרטי פיתוח יקרים (למשל ריצוף יוקרתי, עמודי תאורה דקורטיביים), מה שמייקר את עלות הפיתוח במתחם בתחומן. אם רמ"י נעתרת לדרישות כאלה, הן יגולמו בהוצאות הפיתוח. לעומתן, רשויות שמסתפקות בתשתית סטנדרטית עשויות לאפשר לרמ"י לקבוע סכום פיתוח מתון יותר. היקף המתחם וגודל הפרויקט: פרויקטים גדולים נהנים לעיתים מחיסכון לגודל (Economy of scale) – אמנם הסכום מוחלט גבוה, אך מתחלק על יחידות רבות. במכרז קטן של 10 יח"ד, גם כביש אחד וכיכר קטנה מתחלקים על מעט יחידות, אז עלות ליחידה גבוהה. לכן, במכרזי "בנה ביתך" (מגרשים בודדים לבנייה עצמית) רואים לפעמים הוצאות פיתוח של מאות אלפי שקלים למגרש – כי התשתית מתחלקת בין מעט מאוד בתים, בעוד בבנייה רוויה צפופה יותר, עשרות דירות חולקות את עלות הפיתוח של כביש בודד. פערים בין אזורים גאוגרפיים: באופן כללי, אין תעריף אחיד קבוע ארצי להוצאות פיתוח – כל מכרז נבחן לגופו. לכן אפשר לראות פערים משמעותיים: במרכז הארץ, הוצאות פיתוח ממוצעות לדירה יכולות להיות 80-120 אלף ש"ח, בצפון ובדרום לעיתים 150-200 אלף ויותר. חריג בולט בשנים האחרונות הוא העיר חריש: כמיזם עיר חדשה, הושקעו סכומי עתק בפיתוח (שלעיתים מומנו גם מתקציב מדינה ישיר), כך שברבים מהמכרזים שם בשנות ה-2010 המוקדמות הוצאות הפיתוח היו גבוהות כמעט כמו עלות הדירה המתוכננת. המדינה סבסדה חלק מהפיתוח בחריש כדי להוריד עלויות ליזמים, אולם לא כך בכל מקום. מכרזי התחדשות עירונית vs. שכונות חדשות: חשוב לציין שהדיון כאן התמקד ב"מכרזים רגילים" של רמ"י – קרקעות פנויות. בהתחדשות עירונית, כשיזם זוכה בקרקע מדינה (למשל מכרז "פינוי-בינוי" או "עיבוי בנייה" בקרקע רמ"י), במקרים מסוימים אין רכיב "הוצאות פיתוח" מוגדר, כי הפיתוח הוא פנימי למתחם הבינוי והיזם מבצע אותו כחלק מהפרויקט (תוך תיאום עם העירייה על שדרוג תשתיות סביב). מצב זה שונה מהותית ממצב של פיתוח שכונה חדשה על אדמה גלויה. לסיכום חלק זה, הוצאות הפיתוח הן רכיב דינמי שתלוי במגוון גורמים, ולכן רואים שונות בין מכרז למכרז. יכולנו לצפות שבעקבות תביעות וביקורת, רמ"י תבחן סטנדרטיזציה גבוהה יותר או פיקוח רגולטורי קשיח יותר (למשל ע"י משרד הבינוי או האוצר) כדי לוודא שהסכומים בכל מכרז סבירים ומוצדקים.

ממשק בין רמ"י, הרשויות המקומיות וחברות הפיתוח

שיתוף פעולה ותיאום: הצלחת מודל הפיתוח תלויה בתיאום בין הגורמים. רמ"י אולי יוזמת את המכרז ומנהלת את הפיתוח, אבל הקרקע בסוף נמצאת בתחום שיפוט הרשות המקומית – שתצטרך לתחזק את התשתיות, להפעיל את מבני הציבור ולתת שירות לתושבים. לכן, עוד בשלב התכנון חותרים להסכמות: העירייה באמצעות מהנדס העיר מגדירה דרישות תשתית (תכנון מפורט עובר אישור שלה), וקובעת האם היא מבצעת חלק מהעבודות או מעבירה הכל לאחריות רמ"י. פעמים רבות נחתם הסכם בין רמ"י לעירייה (או לחברה הכלכלית שלה) המפרט את חלוקת התפקידים: מי סולל איזה רחוב, מי בונה את ביה"ס, וכו'. למשל, ייתכן שהעירייה אומרת לרמ"י: "אתן לכם לבנות את כל הכבישים, אך אני מבקשת שאתם תעבירו לי 5 מיליון ש"ח לבניית גן ילדים שאבנה בעצמי". אותו סכום ייכלל בהוצאות הפיתוח – כפי שהיה בת"א, ממ"י (אז) העביר סכום לעירייה לבניית מוסדות ציבורlibrary.mevaker.gov.il. חלף היטל השבחה: כאמור, רמ"י מעבירה לרשויות המקומיות 12% מהכנסות המכרז (בניכוי מע"מ) כמנגנון חלף היטל השבחהcalcalist.co.il. סכום זה זינק בשנים של שיווקי שיא – כי הכנסות רמ"י גדלו. היו דיונים להקטינו כדי שהמדינה תשמור יותר מההכנסות לעצמה, אך לפי פרסומים הדבר לא מומש (בחירות וכד'). בהקשר שלנו, החלף מהווה תמריץ מימון חשוב לרשות: היא יודעת שכל מכרז שיימכר יזרים לה תקציב בלתי מיועד (שהיא יכולה להשתמש בו לתשתיות על-פי צורכה). כך שגם העיריות מתמרצות לשתף פעולה בשיווק קרקע מדינה בתחומן. במקומות בהם שיתוף הפעולה חלש (תוכנית לא מתאימה לצרכי העיר, חשש מעומס על שירותים) – הממשלה משתמשת בהסכמי גג לתמרץ באופן ייעודי: מימון ממשלתי נוסף של מאות מיליונים לתשתיות עירוניות, בתמורה להתחייבות הרשות לקלוט מספר רב של יח"ד ולזרז הליכים. רמ"י היא צד להסכמי גג הללו ומיישמת חלק מהם במכרזים. למשל, הסכם גג עשוי לקבוע שרמ"י תפרסם 5,000 יח"ד בעיר ב-5 שנים, והמדינה תשקיע X שקלים בפארקים ומוסדות ציבור בעיר. במקרה זה, חלק מהשקעה זו יכול להגיע דרך אותם רכיבי "ישן מול חדש" שהיזמים ישלמו – כלומר הרוכשים מממנים חלק, והמדינה משלימה חלק. חברות הפיתוח (חכ"ל/חברה מנהלת): בהרבה רשויות מקומיות פועלת חברה כלכלית עירונית (חכ"ל) שעוסקת בפיתוח תשתיות. לעיתים קרובות רמ"י מתקשרת ישירות עם החכ"ל לביצוע עבודות, מתוך הנחה שהחכ"ל מכירה היטב את השטח ויכולה לתאם עם אגפי העירייה. למשל, בחלק ממכרזי "דיור במחיר מטרה" בשנים האחרונות צוין בחוברת המכרז כי "הפיתוח יבוצע על-ידי החכ"ל" והזוכה מתחייב לשלם להוצאות פיתוח בהתאםstorage.nadlancenter.co.il. הדבר יכול לקרות גם במודל שבו היזם משלם את הוצאות הפיתוח ישירות לחכ"ל (במקום לרמ"י), בהתאם להסכם ביניהם – ורמ"י רק מתווכת ומפקחת. מנגנון זה דורש אמון ויכולת ביצועית גבוהה של החכ"ל. סוגיית התחזוקה והאחריות: נקודה רגישה בממשק: אחרי שהחברה המפתחת סיימה את עבודתה ומסרה את השכונה, התשתיות הופכות לנכס של הרשות המקומית. היו מקרים (בעיקר עם קבלני פיתוח פרטיים) שהתגלו ליקויים שנה-שנתיים לאחר האכלוס – שקיעת כבישים, צנרת שהתפוצצה – ואז העירייה תבעה את מבצעי הפיתוח או דרשה מרמ"י תיקונים במסגרת אחריות. לכן, עיריות מקפידות על תקופת בדק מוסכמת לעבודות פיתוח, ובמסגרתה מוחזק חלק מכספי הפיתוח כערבות עד לתיקון ליקויים. הנושא מחדד שכדי שהמודל יעבוד, חייב להיות תיאום רציף: רמ"י, היזם, החברה המפתחת, ותאגידי המים למשל – כולם סביב שולחן אחד כדי שהפרויקט יצא מושלם.

חלופות ומודלים להוזלת עלויות הפיתוח

לאור האתגרים שפורטו, עלו מספר רעיונות לשינוי השיטה במטרה להפחית את העלויות הכוללות ולהגביר יעילות:

• ביצוע פיתוח ע"י היזם (מודל "פיתוח עצמי"): כפי שצוין, אחד הרעיונות הוא להפוך את סדר התהליכים: במקום שהיזם ישלם לרמ"י שתשלם לקבלן – שהיזם עצמו יקח אחריות ישירה על פיתוח המתחם, בהתאם למפרט הנדסי מוכתב מראש בחוברת המכרז. היזם יבחר ויתקשר עם קבלני תשתית בעצמו (בפיקוח מהנדסי העיר ורמ"י), וידאג לסיום עבודות במקביל לבניית הדירות. היתרונות: פוטנציאלית, צמצום פערי התיווך והרווח של קבלני הפיתוח – שכן היזם ינהל מכרז משלו ואולי יעדיף איכות על מחיר רצפה (כי זה משפיע על פרויקט הדיור שלו). הוא גם יוכל לתזמן אופטימלית את עבודות התשתית והבנייה (פחות עיכובים). מבחינת עלות, יזמים מעריכים שיוכלו לחסוך את מרכיב המע"מ על חלק מהוצאות הפיתוח – כי כיום, כפי שתואר, אם משלמים לרמ"י ועירייה, חלק ניכר לא מוכר למע"מnadlan.walla.co.ilnadlan.walla.co.il, בעוד אם היזם ישלם ישירות לקבלנים – 17% מהמע"מ יתקזז. החסרונות: דורש מן היזם התמחות בניהול תשתיות (לא לכל חברת בנייה יש ידע בכבישים ופארקים), מעלה שאלות על ניגודי עניינים (האם ייתפתה "לחסוך" באיכות?), ומערפל אחריות – כעת היזם הוא גם "קבלן פיתוח" וגם מוכר דירות, מה אם יפשוט רגל באמצע? כיום, אם קבלן הפיתוח קורס, רמ"י מממנת מחליףynet.co.il; אם היזם קורס, הן הבנייה והן התשתיות תקועות יחד. ייתכן פתרון ביניים: ערבות בנקאית ייעודית לפיתוח שהיזם יפקיד, שתנוצל אם יכשל בהשלמת העבודות. מודל הפיתוח העצמי נפוץ במדינות מסוימות (ארה"ב, קנדה – ראו בהמשך), וישראל שוקלת אימוצו בחלק מן המקרים כדי לחסוך בעלויות.
• מכרזי פיתוח נפרדים עם קריטריוני איכות: במקום שהחברה המפתחת תיבחר על בסיס מחיר בלבד, מוצע לערוך מכרזי פיתוח בשקלול איכות, או אפילו מכרז משולב קרקע+פיתוח: כלומר המציעים יתחרו לא רק במחיר הקרקע אלא גם בהצעתם לביצוע הפיתוח – מחיר ותכנון. לדוגמה, יזם יציע: "אשלם X על הקרקע, ואבצע את הפיתוח ב-Y מיליון ש"ח לפי מפרט ואבני דרך מסוימים". ועדת המכרזים תבחר על סמך נוסחה המשקללת את שני המרכיבים. מודל זה מורכב לניהול, אך עשוי לייצר חדשנות (אולי יזמים ימצאו פתרונות זולים יותר לפיתוח במסגרת מפרט מינימום) ואחריות כוללת – לא יוכלו לטעון שצד שלישי אשם בעיכוב. מאידך, קיים סיכון שערבוב הקריטריונים יקשה להשוות הצעות, ועלול ליצור בעיית שקיפות (איך משווים איכות תכנון?). חלק ממכרזי "שכירות ארוכת טווח" שנערכו ע"י דירה להשכיר כבר כללו רכיב שבו היזם מבצע את פיתוח החניונים והתשתיות הפנימיות, ונראה שיכולה להיות הרחבה לכיוון זה.
• סבסוד ממשלתי ישיר של תשתיות: אפשרות אחרת – הפרדת הפיתוח ממחיר הקרקע. למשל, לקבוע שבאזורים מסוימים (אזורי עדיפות, או פרויקטי דיור בר-השגה) המדינה תממן את התשתיות מתקציבה, ותגבה מהיזם רק את מחיר הקרקע "נטו". הדבר שקול למתן הנחה למחיר הקרקע בסכום עלות הפיתוח. באופן מעשי, במודל חלף ההיטל הנוכחי, המדינה כבר משתתפת: ה-12% הנ"ל שהולכים לעירייה למעשה "יורדים" מתקבולי הקרקע. אפשר להרחיב זאת – נניח להכפיל את החלף ל-24% – ואז העירייה תקבל מספיק מימון מהמדינה לתשתיות בלי לגבות מהיזם. צעד כזה כמובן מפחית את הכנסות רמ"י (את תרומת הקרקע להכנסות המדינה), ולכן הוא החלטה תקציבית רחבה. אך יש לציין שבשנים מסוימות, למשל 2020-2021, חלק נכבד מהכנסות רמ"י הוחזר לרשויות בדרכים שונות (הסכמי גג, מענקי פיתוח), כך שבפועל המדינה כבר מימנה חלק מהפיתוח. השאלה היא המידתיות והמדיניות: האם להפוך זאת למדיניות קבועה (פיתוח ע"ח תקציב המדינה לפחות בחלקו) כדי להוזיל מיידית עלות לדירה, או לשמר את השיטה בה "המשתמש משלם" (user pays).
• הגדלת מרכיב התחרות על הפיתוח: שינוי אפשרי במכרזי רמ"י הוא לאפשר תחרות חלקית על רכיב הפיתוח. למשל, לפרסם מכרז קרקע עם שני תרחישים: סכום פיתוח קבוע, אך המציע רשאי להציע הנחה על הוצאות הפיתוח בנוסף להצעתו למחיר הקרקע. היזם למעשה מתחרה שהוא יבצע בזול יותר את הפיתוח (או יסכים לרווח יזמי קטן יותר בפרויקט בתמורה לקבלת הקרקע). מהלך כזה יכול תאורטית להוריד עלויות, אך יש בו סיכון: יזם שיציע הנחה חריגה על הפיתוח עלול לפגוע ביכולת ביצוע התשתיות כנדרש – בדיוק הבעיה שראינו אצל קבלני המשנה. לכן סביר שכיום המכרזים יישארו במתכונת הקיימת (פיתוח קבוע), אך בחינה זהירה יכולה להעשות למקרים בהם יש יתרון לשוק הפרטי בניהול תשתיות.
• שיפור מנגנוני הפיקוח והמדידה: גם ללא שינוי מודל, יש דרכים להוזיל: בחינה קפדנית יותר של אומדני הפיתוח (אולי ע"י גוף מפקח חיצוני – כמו שמאות "רוויות" בוועדת מכרזים, שתוודא שהסכום סביר), לימוד ביצועי עבר (אילו פרויקטים חרגו ולמה) והפקת לקחים לתמחור עתידי. גם תכנון יעיל יותר יכול להקטין עלויות: אם מגלים שבפרויקטים מסוימים תוכננו כבישים רחבים מדי או כפילויות בפיתוח, אפשר לעדכן סטנדרטים. הרשויות המקומיות שותפות לכך – למשל, אם עירייה תרשה כביש צר יותר או כיכר קטנה יותר, עלות הפיתוח תרד.
• חלוקת הפיתוח לשלבים או יחידות ביצוע: אולי ניתן לצמצם התחייבות היזם מלכתחילה: להגדיר במכרז שהיזם ישלם כרגע רק עבור שלב א' של הפיתוח (קריטי לבנייה), ושיווק שלב ב' (גינה ציבורית גדולה למשל) יתבצע כשהשטח יאוכלס ויהיה תקציב עירוני. חלוקה כזו אולי לא רצויה ברמת השירות, אך ייתכן שבפרויקטים מסוימים ניתן לדחות חלק מההשקעה בלי לפגוע מידית.

השוואה בינלאומית: כיצד מדינות אחרות קובעות ומבצעות פיתוח מגרשים?

לבסוף, נסקור בקצרה מודלים במספר מדינות מערביות ונראה במה הם דומים או שונים מישראל: | מדינה | קביעת עלויות הפיתוח | ביצוע הפיתוח בפועל | מימון – מי משלם? |

| --- | --- | --- | --- |

| ישראל (רמ"י) | הוצאות הפיתוח מוגדרות מראש בידי רמ"י/משרד השיכון לפי אומדן. כוללות גם מרכיבי שדרוג עירוניים ("ישן מול חדש") לפי מדיניות מועצת מקרקעיןhe.wikisource.orghe.wikisource.org. | מבוצע לרוב ע"י קבלן או חברה מפתחת שהרשות שוכרת. לעיתים החברה הכלכלית העירונית או קבלן פרטי זוכה במכרז נמוךynet.co.ilynet.co.il. רמ"י מפקחת ומנהלת, והרשות המקומית מעורבת בפיקוח. | היזם משלם מראש לרמ"י את מלוא העלות (בקבלת הקרקע). רמ"י מעבירה כספים לקבלנים/רשויות. חלק מהכסף חוזר לעירייה (חלף היטל, תמריצים). בפועל רוכשי הדירות נושאים בעלות דרך מחיר הדירה. |

| גרמניה | נהוגות שתי שיטות עיקריות: (1) עיריות רבות מתכננות ומעריכות עלות פיתוח באיזור ומגדירות "היטל פיתוח" (Erschließungsbeitrag) לפרויקט; (2) במקרים של פרויקטים גדולים, העירייה עשויה לבצע איחוד וחלוקה מחדש של הקרקע, לקבוע תקציב פיתוח ואז לחייב בעלי הקרקע חלק יחסיlandcommission.gov.scotlandcommission.gov.scot. | בחלק מהמצבים הרשות המקומית מבצעת: היא רוכשת או מאחדת קרקעות, מכינה תשתיות (לעיתים באמצעות חברות עירוניות), ואז מוכרת/מחזירה את המגרשים כשהם מפותחיםlandcommission.gov.scotlandcommission.gov.scot. לחלופין, היזם מבצע – במיוחד בקרקע פרטית: היזם מקים את כל התשתיות הפרטיות בפרויקט, והרשות משלימה חיבורים חיצוניים. | במודל הציבורי, העירייה מממנת אך גובה בחזרה מהיזמים/בעלי הקרקע היטל פיתוח סטטוטורי המכסה עד 90% מהעלות (השאר מסובסד)landcommission.gov.scot. במודל הפרטי, היזם נושא בעלויות ישירות, ולעיתים משלם גם "תרומת פיתוח" לעירייה עבור תשתיות חיצוניות (למשל מחלף או ביוב אזורי)landcommission.gov.scot. ערך הקרקע לאחר תשתית גבוה יותר, והעיריות מנסות "ללכוד" ערך זה או באמצעות גביית היטלים או דרך השתתפות ברווחי הקרקע. |

| הולנד | עד שנות ה-2000, רוב הערים רכשו קרקעות חקלאיות במחיר זול, תכננו ופיתחו אותן בעצמן, ואז מכרו לקבלנים את המגרשים עם תשתית במחיר יקר המכסה את עלות הפיתוחlandcommission.gov.scot. כך העיריות מימנו תשתיות ואף הרוויחו (להשקעה בצרכים ציבוריים) – "מודל יזם ציבורי". כיום, בשל סיכונים פיננסיים, ערים פחות קונות קרקע; במקום זאת, כאשר יזם פרטי יוזם פרויקט, החוק ההולנדי מחייב תוכנית ניצול (exploitatieplan) שקובעת את עלויות התשתית ותרומת היזם. | כאשר העיר בעלת הקרקע – היא מבצעת (דרך חברות או קבלנים שהיא שוכרת) את עבודות הפיתוח, כולל כבישים, פארקים ומבני ציבור, לפני או במקביל לבנייה. כשהקרקע פרטית – העירייה יכולה לדרוש מהיזם לבצע חלק מהעבודות (למשל כבישים פנימיים) ולתרום כסף או קרקע למתקנים ציבוריים. הערים בהולנד מתאפיינות בתכנון מקומי מוקפד, ולכן ברוב המקרים התשתיות מוקמות בתיאום מלא עם העירייה. | במודל הישן, העירייה מימנה מראש (מלוות, קרנות ייעודיות) וחילצה את המימון ממכירת הקרקע במחיר גבוה. במודל החדש, היזם משלם לעירייה תרומה/היטל (לעיתים נדרש להעביר זכות במגרשים עבור דיור בר-השגה או מבני ציבור), כך שהעלות לא נופלת על העירייה. חוק מקומי מאפשר לחייב יזמים להשתתף בכל עלות ציבורית הנובעת מהפרויקט. למעשה, רוב עלות הפיתוח בהולנד מגולגלת ליזמים, אך בצורה שונה: במקום סכום קבוע במכרז, זה נעשה דרך הסכם פיתוח או הוראה סטטוטורית. |

| קנדה (לדוגמה: אונטריו) | בכל פרובינציה חקיקה ייעודית. למשל, באונטריו חוק Development Charges קובע שעיריות מחשבות את עלות התשתיות הנוספות הדרושות לגידול אוכלוסייה (כבישים, ביוב, כיבוי אש, ספריות וכו'), ומטילות דמי פיתוח אחידים לפי יח"ד או מ"ר חדש. התעריפים שונים מעיר לעיר. בנוסף, בהליכי תכנון ערים דורשות לעיתים "הסכמי פיתוח" (Development Agreement) שכוללים עבודות ספציפיות שהיזם יבצע. | היזם הוא המבצע העיקרי: בחלוקת קרקע (subdivision), היזם מתחייב לסלול את הרחובות בשכונה, להניח את הצינורות, להקים פארקים קטנים – הכל לפי סטנדרט שהעיר מפקחת עליו. בסיום, היזם מוסר את התשתיות לעירייה. העירייה מצידה מטפלת בתשתיות עירוניות גדולות (למשל הרחבת כביש ראשי מחוץ לשכונה, הקמת תחנת כיבוי). | היזם משלם לעירייה דמי פיתוח משמעותיים מראש – סכומים שיכולים להגיע לעשרות אלפי דולרים לבית – המיועדים לכסות את חלקו בעלות תשתיות-על (כבישים ראשיים, תחבורה, מוסדות עירוניים). בנוסף, הוא כמובן משלם ישירות על העבודות שהוא עושה בתוך האתר. במילים אחרות, עלויות הפיתוח מגולגלות כמעט במלואן ליזם (וממנו לקונה הבית). היתרון: אם היזם יעשה יעול ויחסוך בעלויות באתר שלו, זה ישאיר לו יותר רווח – יש תמריץ להתייעל. החיסרון: עיריות צריכות לאכוף בקפדנות שהעבודות נעשות כהלכה, ולא – לספוג מפגעים אחרי כן. |

| שוויץ | בשווייץ, כמו בגרמניה, הרשויות המקומיות חזקות מאוד בתכנון. לרוב, כאשר מאושר אזור בנייה חדש, העירייה מכינה תוכנית מפורטת ומחלקת את עלויות הפיתוח בין בעלי הקרקע. מודל נפוץ הוא Land readjustment: בעלי הקרקע מוסרים חלק משטחם לצורכי ציבור בחינם ומקבלים בחזרה חלקות קטנות יותר אך עם תשתית, וכן נדרשים לשלם Contribution מסוים אם שווי המגרש עלה. | עיריות שווייצריות לעיתים קרובות מארגנות את הפיתוח המרכזי – הן סוללות את הדרכים הראשיות ומקימות תשתיות מים/חשמל. את הרחובות הפנימיים ייתכן שבעלי המגרשים יקימו כשיבנו בתים. במקרים רבים יש תאגידי תשתית (כמו חברת חשמל/מים אזורית) המבצעים את החיבורים. | חלוקת העלויות בשווייץ היא בחוק: בעל קרקע מחויב לשאת בעלויות "פתוח" (התשתית) הסמוכות לנכס שלו. בפועל זה בצורה של היטל פתוח שהעירייה מטילה, המחושב לפי גודל המגרש או פוטנציאל הבנייה. לדוגמה, עיריית ציריך על פי חוק יכולה לגבות עד 70% מעלות בניית כביש משכונת וילות מהדיירים שם (מחולק ביניהם). שאר העלות באה מתקציב העיר (כלל הציבור). כמו כן, אם העירייה מארגנת קרקע לפרויקט דיור, היא עשויה למכור את המגרשים במחיר המשקף כבר את עלויות הפיתוח. התוצאה: היזם/בונה-עצמו משלם אמנם לרשות, אבל יש פיקוח פוליטי שהסכומים יהיו סבירים – כי התושבים עצמם שותפים בהחלטות ברמה המקומית (משאלי עם מקומיים על הוצאות גדולות הם עניין שבשגרה). | (הטבלה לעיל מציגה תמצית – כמובן שבכל מדינה יש וריאציות ופרטים נוספים. המגמה היא שבכל המודלים עלות הפיתוח מגולגלת לבסוף על היזמים/רוכשים, אך המנגנון שונה: יש שמכניסים זאת למחיר הקרקע, יש כהיטלי חובה, ויש כהסכמים חוזיים פרטניים.) תובנות מההשוואה:

• ישראל אינה חריגה בכך שהיזם מממן את הפיתוח – זהו הנוהג הרווח בעולם. עם זאת, שיטת המכרזים הממשלתית (Model of public tenders for land including development obligations) היא מיוחדת, שכן במדינות רבות הפיתוח מוסדר בשלב התכנון וההיתר, לא בעת רכישת הקרקע.
• בחלק מהמדינות (הולנד בעבר, גרמניה באזורים מסוימים) הרשות הציבורית מובילה את הפיתוח במימון ביניים שלה, ואז מוכרת קרקע יקרה – מה שמזכיר את מודל רמ"י, אלא ששם העירייה היא המוכרת (בישראל – המדינה מוכרת).
• מדינות כמו קנדה וארה"ב מקנות ליזם חופש גדול בביצוע הפיתוח, אך במקביל מטילות עליו חיובים כספיים סטטוטוריים כדי שלא "יברח" מאחריותו למערכות האזוריות (לדוגמה, אם בנה שכונה חדשה – ישלם גם על חלקו בהקמת כביש רוחב בעיר). בישראל, תפקיד זה חלקית מתמלא על ידי רכיב "ישן מול חדש" וחלף היטל ההשבחהhe.wikisource.orghe.wikisource.org.
• מבחינת שקיפות ועלויות: בהולנד ובגרמניה, לדוגמה, קיימים פרסומים מפורטים של העיריות לגבי עלות כל מרכיב (הקרקע, הכבישים, הפארקים) בעת גביית היטלי פיתוח, ויש גם זכות לערר משפטי על שומת ההיטל. בישראל, בהיעדר מנגנון היטל פורמלי על קרקע מדינה, היזם פחות יכול לערער – פרט למסלול של עתירה מנהלית כללית, כפי שננקט על ידי החברות הגדולות.
• מבחינת לוחות זמנים: במודל הישראלי, מאחר ורמ"י גובה מראש את מלוא הסכום, אמור להיות תמריץ חזק לסיים מהר את הפיתוח – הכסף "מחכה" ויש מחויבות חוזית של רמ"י כלפי היזם למסירת אתר מפותח תוך זמן מוסכם. במדינות אחרות, אם הפיתוח מתעכב, לעיתים היזם לא יכול לבנות (אין אישור אכלוס). שני המצבים בעייתיים – אך בישראל היו מקרים שחל עיכוב במסירת שטח בנוי תשתיות ליזמים, ואלה נאלצו להמתין עם הבנייה, ללא פיצוי משמעותי, כי בחוזים רמ"י מגדרת את אחריותה. בעולם, יזמים לעיתים מסרבים לקבל אחריות על איחור אם הוא נובע מהעירייה (ואז יתכן פיצוי מהעירייה). כלומר, הקצאת הסיכונים שונה: בישראל היזם נושא בסיכון כספי (שילם כסף רב על פיתוח מראש), אך רמ"י נושאת בסיכון הביצועי (צריכה להביא תשתית, ואם הקבלן קרס – לטפל). במקומות אחרים, היזם לעיתים נושא גם בסיכון הביצועי (כי הוא עושה) וגם בכספי, ואז עליו להעריך זאת במחיר הקרקע.

סיכום

מכרזי רמ"י למכירת קרקעות משלבים בתוכם מנגנון מובנה של הוצאות פיתוח, שמטרתו להבטיח שהקרקע שתימסר ליזמים תהיה מוכנה לבנייה ושהמרקם העירוני שסביבה יתפתח כנדרש. מנגנון זה התפתח והתעדכן לאורך השנים: החל מחברות מנהלות שפעלו בשנות ה-90, דרך הכנסת רכיבים למימון התחדשות עירונית ("ישן מול חדש") בעשור האחרון, ועד התאמות שנכפו בעקבות ביקורת ציבורית ומשפטית (כמו שינוי שיטת ההצמדה למדד). השפעה על מחירי הדיור: הוצאות הפיתוח הן הלכה למעשה חלק מעלות הקרקע, ולכן שחקן במערכת מחירי הדיור. הפחתה או סבסוד שלהן יכולה לתרום להוזלת דירות, לפחות בטווח הקצר. מאידך, הן גם כלי מדיניות בידי הממשלה והרשויות לממן תשתיות ובכך לאפשר פיתוח דיור – ולכן יש טיעון שלא ניתן לבטלו מבלי למצוא מקור תקציבי חלופי. בקרה ורגולציה: מהסקירה עולה כי קיים מרחב לשיפור הבקרה: מומלץ לשקול חיוב רמ"י במתן דיווח מפורט יותר על עלויות פיתוח (אולי לציבור או לפחות למשרד מבקר המדינה באופן שנתי), ביצוע ביקורות הנדסיות אקראיות לוודא שלא נגבה כסף על עבודה שלא נעשתה, וחיזוק מנגנוני ערר/גישור בין יזמים לרמ"י בנושא זה לפני שפונים לבתי משפט. הכנסת נציג משרד האוצר או גוף תכנוני בלתי תלוי לוועדת קביעת עלויות הפיתוח למכרזים גדולים יכולה להוסיף מימד פיקוח. 

האיזון בין המדינה, העיריות והיזמים: מערכת היחסים משולשת – לכל צד אינטרסים לגיטימיים. המדינה רוצה למקסם שיווק יחידות דיור (ולקבל הכנסות קרקע), העיריות רוצות לכסות את עלויות הצמיחה העירונית, והיזמים רוצים לוודא שהעסקה כדאית. הוצאות הפיתוח ניצבות בצומת זו. כפי שראינו בהשוואה בינלאומית, ישראל יכולה לשקול צעדים מאוזנים כמו בהולנד וגרמניה – שבהם אם הקרקע עושה "קפיצת ערך" גדולה מאוד, חלק מזה חוזר לציבור לתשתיות, אבל מצד שני יש פיקוח שלא נגבה מעבר לסביר. ייתכן ושילוב כלי היטל השבחה מופחת ישירות על יזמי קרקע מדינה (בנוסף לחלף), שיופנה לתשתיות, יכול להיות פתרון שקוף יותר במקום רכיבי פיתוח נסתרים. 

מבט לעתיד: בשנים הקרובות, עם הלחץ הגובר להוזיל את מחירי הדיור, סוגיית הוצאות הפיתוח צפויה לעלות יותר לדיון. יש החוששים ששחיקה באיכות הפיתוח תחזור כמו בומרנג בתשתיות גרועות, ולכן חיסכון אסור לבוא על חשבון תקן. הפתרונות יצטרכו להיות יצירתיים: טכנולוגיות בנייה חדשות שעשויות להוזיל תשתיות (לדוגמה שימוש בחומרים ממוחזרים בזול), שיתוף היזמים בתהליך התכנון כך שיציעו פתרונות חסכוניים, ואולי אפילו עידוד מודלים של Public-Private Partnership שונים לנושא פיתוח שכונות. המשימה העיקרית היא להמשיך לשמור על שקיפות ושיתוף-פעולה. כאשר היזם יודע על מה הוא משלם, העירייה יודעת מה היא מקבלת, ורמ"י יודעת מה היא חייבת deliver – הפרויקט יזרום טוב יותר. צעדים כמו אלו שננקטו בעקבות הפסיקות – השבת כסף במקרה של טעות, עדכון מדיניות הגבייה, ושיפור תנאי המכרז – הם בכיוון הנכון. בסופו של דבר, הוצאות הפיתוח הן השקעה בתשתית לעתיד. חשוב לוודא שהן נגבות ומוצאות בצורה היעילה, ההוגנת והשקופה ביותר – כדי שהערים בישראל יצמחו באופן בר-קיימא, שהקבלנים יוכלו לבנות בלי עיכובים וכשלי שוק, ושמחיר הדירה לא יכלול אגורות מיותרות על ביורוקרטיה או טעויות, אלא רק את מה שנדרש באמת לבנות סביבת מגורים איכותית.

https://chatgpt.com/s/dr_6849a4687f648191a6b97b805bf4a076